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试论侵害应受国际保护人员的犯罪

当前,国际恐怖活动遍及全球,国际恐怖主义犯罪急剧增加,十分猖獗,严重威胁着国际和平与安全。早在1972年12月18日,联合国大会通过决议,设立了国际恐怖主义特设委员会。1979年,该委员会还设立了工作小组,全面处理国际恐怖主义的原因和反对措施。世界各国也纷纷通过国内立法和加强国际合作,以期防治和惩治国际恐怖主义犯罪,但是,国际恐怖主义犯罪并未因此而得到遏制,反而,愈演愈烈。侵害应受国际保护人员罪是一项公认的国际恐怖主义犯罪。

1973年12月14日,第28届联合国大会第3166号决议通过了《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》(《Convention on the Prevention and Punishment of Crimes against Internationally Protected Persons, including Diplomatic Agents》,以下简称公约)。(1)这是一项对国家元首、政府首脑、外交代表以及其他应受国际保护人员进行保护,并对侵害上述人员的犯罪行为进行惩处的多边国际公约。公约是在国际恐怖主义猖獗,特别是针对外交机构和外交代表以及其他应受国际保护人员所进行的恐怖犯罪活动急剧增加的情况下制定的。公约的制定,对于维持国际和平与稳定,促进和发展国家间的友好关系及其合作,预防、制止和惩处国际恐怖主义活动以及保障应受国际保护人员的人身安全和自由,保证他们有效地执行公务,都具有非常重要的意义和作用。公约已经于1977年2月20日生效。截至1986年底,包括我国在内,世界上共有68个国家批准或加入了这一公约。

一、公约的主要内容

公约包括一个引言和20条约文。公约引言指出,侵犯外交代表和其他应受国际保护人员的罪行危害到这些人员的安全,构成对各国间合作所必要的正常国际关系的维持的严重威胁,相信这些罪行的发生是国际社会严重关心的问题,深信制定防止和惩处这些罪行的适当和有效措施实有迫切需要。

公约规定了“应受国际保护人员”的概念和范围以及“嫌疑犯”的概念(第1条)。作为一项故意犯罪,公约还规定有5种犯罪的行为方式。

公约要求缔约国将本罪的罪行规定为国内法上的罪行,并予以适当的惩罚(第2条)。缔约国应对上述罪行以及嫌疑犯确立必要的管辖权。缔约国应相互合作,互通情报,采取切实的措施防止罪行的发生。

公约强调了“或引渡或起诉”的原则,缔约国对其领土内的嫌疑犯应予起诉或引渡(第3条-第8条)。缔约国就对嫌疑犯提起的刑事诉讼彼此提供协助,并将诉讼的结果通报联合国秘书长(第9条-第11条)。

关于公约的争端解决机制,公约在解释或适用上所发生的任何争端,如经谈判方式未能解决的,经缔约国一方要求,应交付仲裁;如当事各方不能就仲裁的组成达成协议,任何一方可依照国际法院规约提出请求,将争端提交国际法院。公约对该条规定允许保留(第13条)。

二、侵害应受国际保护人员罪的概念和特征

(一)侵害应受国际保护人员罪的概念。

本罪的概念。所谓侵害应受国际保护人员罪,是指故意地对应受国际保护人员包括外交代表实施暴力或暴力威胁的行为。

关于本罪的罪名。首先,公约在其名称中表述为“防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行”。可见,在公约的名称里,侵害应受国际保护人员为主,又包括外交代表。其次,公约在引言中的表述为“侵害外交代表和其他应受国际保护人员的罪行…”。可见,公约将“外交代表”与“其他应受国际保护人员”并列,二者均为本公约保护的对象。而“外交代表”,早在1961年《维也纳外交关系公约》中就已经规定了其概念和范围,并享有外交特权与豁免,当然就是应受国际保护的人员。再次,公约在第1条专门规定了“应受国际保护人员”的概念和范围,而在国际法上,完整的“侵害应受国际保护人员”的概念则是第一次出现。据此,笔者认为,本公约所称的犯罪,其罪名应当定为“侵害应受国际保护人员罪”。

(二)侵害应受国际保护人员罪的特征。

本罪侵害的一般客体是正常的国际关系;直接客体是应受国际保护人员包括外交代表的人身安全或人身自由。

本罪的客观方面,表现为实施暴力或以暴力威胁行为侵害应受国际保护人员包括外交代表的人身安全或人身自由。所谓暴力,是指对应受国际保护人员进行谋杀、绑架或其他侵害其人身或自由的行为;对应受国际保护人员的公用馆舍、私人寓所或交通工具进行暴力攻击,因而可能危及其人身或自由的行为。所谓暴力威胁,是指对应受国际保护人员威胁进行任何上述暴力攻击的行为。此外,进行任何这类攻击未遂或参与任何这类攻击的从犯,同样符合本罪的客观要件,同样可以构成本罪。

基于以上行为特征,有的学者将本罪的罪名称为“暴力或暴力威胁应受国际保护人员罪”或“对应受国际保护人员实施暴力或威胁罪”。

本罪的犯罪主体,公约规定为“嫌疑犯”,指有充分证据可以断定为犯有或参与本罪一项或数项罪行的人,包括从犯。本罪的犯罪对象是外交代表和其他应受国际保护人员。所谓外交代表,根据1961年《维也纳外交关系公约》第1条的规定,是指使馆馆长和使馆外交职员。使馆馆长,是指派遣国责成担任此项职位的人,即驻国外的常设外交机关的最高首长。外交职员,是指具有外交官级位的使馆职员。《维也纳外交关系公约》规定,外交代表人身不得侵犯。同样,外交代表的使馆馆舍、私人寓所、文书信件及其财产享有不得侵犯权及其保护。此外,与外交代表构成同一户口的家属,如非接受国的国民,也享有特权与豁免。所谓应受国际保护人员,根据本公约第1条的规定,包括二个方面:一,一国元首、包括依关系国宪法行使国家元首职责的集体机构的任何成员,或政府首长,或外交部长,当他在外国境内时,还包括他的随行家属;二,在侵害其人身、公用馆舍、私人寓所或其交通工具的时间、地点,按照国际法应受特别保护以免其人身自由或尊严受到任何攻击的一国的代表、官员、政府间国际组织的任何官员或其他代理人,以及与其构成同一户口的家属。

综上所述,本罪的犯罪对象具体包括:①国家元首,政府首脑,外交部长;②使馆馆长,包括大使、公使、代办;③使馆的外交职员,包括参赞,一、二、三等秘书,随员,海陆空三军正副武官,商务、文化、财务、新闻参赞或专员;④使馆的行政和技术职员;⑤特别使团成员;⑥常驻联合国和联合国各专门机构的使团成员;⑦派往联合国和联合国专门机构的临时性代表团成员;⑧联合国和联合国专门机构的官员;⑨领事官员;⑩上述人员在境外时的随行家属。

从以上的犯罪对象来看,公约规定的保护范围远远超过了1961年《维也纳外交关系公约》和1963年《维也纳领事关系公约》。(1)但是,应当指出,本公约所保护的是应受国际保护人员包括外交代表的不可侵犯权,具体指这些人员的人身安全和人身自由;而外交代表的外交特权与豁免,无论其权利的内容还是范围,比本公约规定的权利则更为广泛。

本罪的主观方面是故意,即明知是外交代表或应受国际保护人员,而对其实施暴力或暴力威胁,过失不能构成本罪。

三、侵害应受国际保护人员罪的管辖权及其惩罚

(一)本罪的管辖权。为了有效地惩处侵害应受国际保护人员罪。公约确立了对本罪的普遍管辖权。一方面,公约采取并行管辖体制。公约第3条规定,缔约国在下列3种情况下对公约所列举的罪行行使管辖权:一,所犯罪行发生在本国领土之内或在本国登记的船只或飞机上时;二,嫌疑犯是本国国民时;三,所犯罪行是针对因代表本国执行第1条所规定的职务而享有应受国际保护地位的人员所犯时。可见,根据公约的规定,罪行发生地国和船只、飞机登记国,犯罪人国籍国以及受害人国籍国均具有刑事管辖权。但是,公约并不排除各缔约国依国内法行使的刑事管辖权。另一方面,公约强调了“或引渡或起诉”原则。首先,各缔约国间如有引渡条约的,则应把公约列举的罪行列入应该引渡的罪行;如果没有引渡条约的,决定引渡时,公约可视为引渡的法律依据。其次,为了便于引渡起见,每一罪行应视为不但发生于实际犯罪地点,而且发生在对罪行有管辖权的国家领土内。再次,缔约国于嫌疑犯在其领土内时,如不予以引渡,则应毫无例外,并不得不当稽延,将案件交付主管当局,以便依照本国法律规定的程序提起刑事诉讼。

(二)本罪的惩罚。公约要求每一缔约国按照这类罪行的严重性予以适当的惩罚。这是公约规定每一缔约国必须承担的国际义务。有管辖权的缔约国于罪行发生以后,一旦选择按照本国刑事诉讼法进行诉讼,则必须根据这类罪行的严重性,按照本国刑法对嫌疑犯进行定罪量刑,予以惩罚。

四、我国保护应受国际保护人员的实践

(一) 我国加入公约的背景

1987年6月6日,我国国务院向全国人大常委会提请审议决定加入公约的议案。该议案认为,我国一贯反对各种形式的恐怖主义活动,主张加强国际合作,有效地预防和制止恐怖主义活动。该公约的宗旨和目的与我国的立场并行不悖,其主要规定与我国的正当权益并无冲突。我国加入该公约,将有利于我国在国际场合进行这一方面的外交斗争,亦有利于对我国有关人员和机构的保护。因此,国务院认为,我国加入该公约是适宜的和有利的,同时建议我国在加入公约时声明,对公约第13条第1款的仲裁条款予以保留。(1)

1987年6月18日,我国外交部受国务院委托,向全国人大常委会作了关于建议我国加入公约的说明。该说明介绍了公约的主要内容,认为公约对应受国际保护人员进行保护,并对侵害这些人员的犯罪行为加以惩处的规定,符合国际上绝大多数国家的利益和要求。我国已经加入的1961年《维也纳外交关系公约》和1963年《维也纳领事关系公约》,虽然对外交代表等有关人员的保护问题作出了原则性的规定,但未能将这些人员的不可侵犯性同国家的保护义务有效地联系起来,尤其是缺乏防止和惩处犯罪行为的具体措施。本公约则弥补了这方面的不足。该说明在阐述我国加入公约的主要理由时认为,随着国际恐怖主义活动的加剧,外交机构和外交代表频频遭受袭击。这类恐怖主义活动在世界上越来越不得人心,国际上要求加强国际合作、制止恐怖主义的呼声日高。我国加入公约,将有利于我国的政治形象,有利于我国在国际场合进行这方面的外交斗争。另外,随着我国对外关系的不断发展,我国党、政、军领导人出访活动频繁,我住外外交机构和人员亦大大增加。这些人员和机构的安全与保卫有赖于我国与驻在国的相互配合。加入公约,将有利于对我国上述人员和机构的保护。该说明同时也建议我国对公约第13条第1款的仲裁条款予以保留。(2)

1987年6月23日,我国第六届人大常委会第21次会议决定,我国加入《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》,同时声明,我国对公约第13条第1款予以保留,不受该款约束。(1)

(二)我国保护外交代表的立法实践

我国已经于1975年11月26日加入了1961年《维也纳外交关系公约》。在公约规定的基础上,1986年9月5日,我国第六届全国人大常委会第17次会议通过了《中华人民共和国外交特权与豁免条例》(以下简称条例),对外交人员和使馆馆舍作了保护性规定。

第一,对使馆的保护。条例规定,使馆馆舍不受侵犯。中国国家工作人员进入使馆馆舍,须经使馆馆长或其授权人员的同意。中国有关机关应当采取适当措施,保护使馆馆舍免受侵犯或者损害。使馆的馆舍、设备及馆舍内其他财产和使馆交通工具免受搜查、征用、扣押或者强制执行。使馆的档案和文件不受侵犯。使馆来往的公文不受侵犯。

第二,对外交人员的保护。条例规定,外交代表人身不受侵犯,不受逮捕或者拘留。中国有关机关应当采取适当措施,防止外交代表的人身自由和尊严受到侵犯。外交代表的寓所不受侵犯,并受保护。外交代表的文书和信件及其财产不受侵犯。外交代表享有刑事、民事和行政管辖豁免。与外交代表共同生活的配偶及未成年子女,如果不是中国公民,也享有特权与豁免。

第三,对外交信使的保护。条例规定,外交信使的人身不受侵犯,不受逮捕或拘留。

(三)我国保护领事官员的实践

1979年7月3日,中国加入了1963年《维也纳领事关系公约》。在公约规定的基础上,我国制订了《中华人民共和国领事特权与豁免条例》(以下简称条例)。1990年10月30日,该条例由中国第七届全国人大常委会第16次会议通过。条例对外国驻中国的领馆和领馆官员作了保护性规定。

第一,对领馆馆舍的保护。条例规定,领馆馆舍不受侵犯,中国国家工作人员进入领馆馆舍,须经领馆馆长或者派遣国使馆馆长或者他们两人中一人授权的人员的同意。中国有关机关应当采取适当措施保护领馆馆舍免受侵犯或者损害。

第二,对领馆官员的保护。条例规定,领馆官员人身不受侵犯。中国有关机关应当采取适当措施,防止领事官员的人身自由和尊严受到侵犯。领事官员的寓所、文书和信件及其财产不受侵犯。

第三,对领事信使的保护。条例规定,领事信使人身不受侵犯,不受逮捕或拘留。

(四)我国刑法惩治恐怖主义犯罪的立法实践

1997年3月14日,我国第八届全国人民代表大会第5次会议修订了我国1979年刑法。修订的刑法,虽然没有直接规定侵害应受国际保护人员罪,但是,我国修订的刑法第120条增设了恐怖活动的犯罪,其规定的客观要件概括了侵害应受国际保护人员罪的行为方式。我国刑法第120条规定:“组织、领导和积极参加恐怖活动组织的,处三年以上十年以下有期徒刑;其他参加的,处三年以下有期徒刑、拘役或者管制。犯前款罪并实施杀人、爆炸、绑架等犯罪的,依照数罪并罚的规定处罚。”非常显然,我国刑法的这一规定,已经将公约规定的犯罪构成全部包括;更值得一提的是,我国刑法规定的处罚相对较严,因为,该条第2款规定有数罪并罚。

综上所述,本公约将应受国际保护人员包括外交代表的不可侵犯性同缔约国的保护义务有效地联系了起来,规定了预防、制止和惩处犯罪行为的具体措施;而我国政府则非常重视保护应受国际保护人员包括外交代表,并积极承担国际法的义务,将《维也纳外交关系公约》、《维也纳领事关系公约》和本公约的规定,通过国内立法的形式转化为国内法上的规定,为有效地预防、制止和惩处侵害应受国际保护人员的犯罪打下了扎实的法律基础。
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