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国际投资法在经济全球化背景下的新发展——兼论我国的应对措施

【内容摘要】本文分析了在经济全球化这一背景下国际投资法的新发展。我国是利用外资的主要国家之一,国际投资法的变化发展必然对我国外国投资法带来重要的影响。我们应研究国际投资法的发展规律,从而完善我国的投资立法。

【关键词】经济全球化 国际投资法 自由化 国家主权

近年来经济全球化浪潮日益高涨,它对各国的经济、社会、文化、法律等方面,都带来了极其深远的影响。本文试图在这一背景下,探讨国际投资立法所面临的一些新问题,分析我国外资立法可采取的应对措施。

一、国际投资法的全球化问题

经济全球化过程中,各国的相互依赖性增强,从商品贸易、资本流动到技术转移、服务贸易和跨国公司的全球化生产,各个领域都存在国际性的经济合作和政策协调。国际投资法的全球化,是指调整国际私人直接投资的相关法律的一种趋同化的过程,它是全球化在国际投资法领域的具体体现。国际投资法的全球化是一个复杂的、动态的过程,在这一过程中,各国的外资立法相互吸收、相互渗透,从而逐步趋于一致。国际投资法的全球化来源于法律的全球化。法律全球化不是一种独立于国家之外的立法,而是指各国法律趋同化或曰统一化的过程。就国际投资法而言,全球化主要表现在:

1、 国际立法的协调。

国际投资法由国际法律规范与国内法律规范组成。从国际立法的角度看,国际投资立法相互间的协调性日趋明显。首先,边投资条约的数量迅速增加。从1994的700多个到2001已增加到1700多个。众多的双边条约形成了一张庞大的双边投资条约网,将绝大多数国家或地区纳入了它的调整范围,并通过最惠国待遇条款,使得各缔约国从中所获得的权利义务趋同化。其次,双边投资条约形式的趋同化。在20世纪80年代以前,双边投资条约的形式包括《友好、通商和航海条约》、《投资保证协定》、《促进与保护投资协定》等。虽然各国的样板条款在具体内容存在一定的差异性,但都涉及到受保护的投资与投资者及投资者的待遇标准和争端的解决等问题。因此,双边投资条约形式的趋同化,有利于条约内容的协调,使各国缔结的条约内容也趋于同一化,促进国际投资法的统一,这对强化国际直接投资的保护、推动国际投资法的发展具有重要意义。

2 、外国投资法的移植、融合

在20世纪90年代以前,东道国的外国投资法由于政治体制和经济因素的影响而存在巨大的差别,这种差别妨碍了国际直接投资的进行。

90年代以前,世界上存在两大各具特色的法系:社会主义法系和资本主义法系,这两类国家对待外国直接投资的态度各不相同。但90年代后,苏联解体,俄罗斯、东欧国家选择了资本主义制度,而中国、越南等社会主义国家也推行经济体制改革,实行市场经济制度。两类法系国家经济体制的趋同,使 得法律制度也表现出趋同性。社会主义国家纷纷采取移植、借鉴的方法,将资本主义法系的一些比较成熟的规则吸收到自己的法律之中。这样,以市场经济为基础,各国外资立法的精神、基本原则趋于一致。

另一方面,发达国家与发展中国家的外资立法也存在差别。由于历史的原因,发展中国家与发达国家在经济上存在的巨大差距,使发展中国家在制定外资立法时,倾向于对外国投资实施管制政策。为了营造有利于发展中国家经济发展的国际环境,在发展经济过程中掌握主动权,从20世纪60年代到70年代,发展中国家在联合国框架内展开了建立国际经济新秩序的运动,通过了《建立新的国际经济秩序宣言》、《建立新的国际经济秩序的行动纲领》等一系列决议,力图建立一套新的、有利于发展中国家的国际经济法律制度特别是国际投资法律制度。但这些运动不久又陷入了低潮。而80年代的债务危机,90年代世界经济一体化潮流的加强,特别是随着对外国直接投资的全球性竞争的加剧,迫使发展中国家重新审视自己的外资立法,而采取了以国际化、自由化和私有化为中心的一系列经济体制改革,修改其外资政策与立法,发展中国家、发达国家正趋于形成共同的政策标准。为了完善本国的投资环境,增强吸引外资的竞争力,发展中国家也开始接受发达国家的要求,外资立法中的一些内容,开始向发达国家外资立法的标准靠拢,表现得尤为明显的,是关于市场准入、投资及投资者的待遇标准、投资争议的解决等重大问题的规定。

国际投资法所表现出的上述全球化或曰趋同化的趋势,是国际投资法发展的必然规律。国际投资法,特别是东道国外资立法内容的不一致,必然影响投资者对其投资行为法律后果的预见,增加了投资风险,不利于一国投资环境的改善。经济全球化,使国际分工进一步加深,各国的经济联系日益加强,且经济体制也开始趋同。这些都为国际投资法的统一化创造了良好的条件。

二、国际投资法的自由化问题

全球化的加强,除了促使国际投资法趋于统一外,还有国际投资法自由化的趋势。20世纪90年代以来,东道国的外资法、双边投资条约和多边投资公约,都显现放松对国际投资管制的趋势;特别是发展中国家,纷纷修改外国投资法,开放市场、放松管制、加强对外资的保护,提高外资的待遇标准,以增加吸引外资的竞争力。

1、市场准入度的提高

市场准入度的提高,首先表现在允许外商投资的行业、范围的不断扩大。一般而言,一国为了保证本国安全,都会对外商投资的范围、行业进行分类管制,比较成熟的做法是:将所有行业划分为禁止投资、限制投资、允许投资和鼓励投资四类。近年来外资自由化最突出的表现,就是禁止、限制投资行业的范围不断缩小,允许、鼓励外商投资的范围则不断扩大,原来禁止外资进入的领域不断向外资开放。其次,东道国的外资审批制度也在不断简化。提高市场准入度的另一表现,就是减少、取消对外国投资的履行要求。

2 、投资待遇标准的提高

投资待遇标准的提高,主要反映在两个方面:第一,在国际投资立法的实践中,提出新的待遇标准,对外国投资提供更高的保护水平。公平待遇标准、最惠国待遇标准和国民待遇标准已为国际社会所普遍接受。但在近期双边投资条约及多边投资立法中,又提出了一些新的投资待遇标准:“标准待遇”,“最低标准待遇”。第二,扩大已有待遇标准的适用范围,扩展对外国投资的保护领域。例如在早期的投资条约中,通常规定国民待遇只适用于缔约另一方的投资和与投资有关的活动,而1994生效的北美自由贸易协定更进一步扩展了国民待遇标准的适用范围,不仅将国民待遇扩展适用于市场准入阶段,还扩展到投资的方式、产品的销售和对投资的处置等方面。与国民待遇标准适用范围扩大相适应,最惠国待遇标准的适用范围也被扩大。

国际投资自由度的提高,还表现在透明度原则的引入。在世贸组织的TRIMs协议和GATS中,都明确规定了透明度原则。这一原则要求其成员应迅速公布有关的法律、法令,以及适用的程序、行政裁决和司法决定,并履行相关的通知义务。这些规定虽没有直接赋予投资者任何实体权利,但由于增加透明度有助于投资者进行投资决策,因此该原则对国际投资自由化所起的推动作用不容被忽视。

三、国家经济主权的弱化

虽然国内学者对国家经济主权弱化的态度不一,但在国际投资法领域,甚至推而广之,在国际经济法领域,国家经济主权被弱化却是一项不争的事实。

首先,东道国调控外资的立法权遭限制。依照传统,外国资本自进入东道国时起,应完全受东道国内国法的支配,东道国政府有权依本国经济发展目标制定相关法律,对外国资本进行管制。但进入90年代后,这一权力明显受到双边及多边投资协议的制约。最突出的表现,就是市场准入问题。依传统的国际投资法,市场准入纯粹是一个国内法问题,东道国享有专属立法权,能独立决定市场准入的范围与程序,80年代之前的双边、多边投资条约均不涉及市场准入的自由化问题。进入90年代,世贸组织的GATS, 将市场准入问题纳入其规范、调整的范围, 并要求其成员通过双边或多边的谈判, 确定各自的服务业对外资开放的具体部门, 并将其写入承诺表, 使其成为GATS的一部分, 产生法律强制力。因此, 东道国通过国内立法对市场准入进行调控的能力受到的削弱。

其次, 东道国对外资的管理权也受到限制。第一, 确立高标准的外资待遇标准, 扩大国民待遇、最惠国待遇的适用范围, 规定“标准待遇”、“最低标准待遇”这些新的待遇标准; 第二, 要保证外国资本的自由转移。例如《多边投资协定》(草案)还进一步规定, 东道国应保证相关信息及数据的自由转移。第三, 投资争议解决的强化。传统的投资争议解决均要求首先寻求、利用东道国的当地救济, 而当代投资争议解决的最突出的变化,就是寻求投资争议的非东道国救济,投资者可绕开东道国而直接发动国际救济程序。

四、全球化背景下我国外资立法的价值取向

我国已建立并正逐步完善社会主义市场经济,这决定了我国必然融入经济一体化的大潮之中,而加入世贸组织则极大地加快了这一进程。国际投资法的上述变化,最终必然在我国外资立法中得到反映。为此,我国应:

1、加强全球化对国际投资法及我国法律影响的理论研究。经济全球化是时代的产物,经济全球化每推进一步,都需要有新的法律规则来规范和调整,这必然导致同传统法律理念和制度的冲突,这就需要法学理论来解决。况且经济全球化也带有一些负面影响,我们应当认真研究,通过制定适当的法律,减少、消除对我国的不利影响,使我国能在这次全球性的投资法律调整的过程中,制定出具有科学性、前瞻性的投资立法,占得先机、把握主动权。

2、正确对待经济主权弱化这一问题,不能盲目地对此持抵制态度。毫无疑问,主权是一个国家的基础,没有主权,就没有一个独立的民族国家。西方学者鼓吹的“‘主权’是一个有害的字眼”,这种极端的观点固然应当摒弃,但主权的让渡与坚持国家主权之间并不必然存在矛盾。事实上,国际法,国际经济法,国际投资法每一个前进的脚步中,都留有主权让渡的痕迹,例如加入世贸组织,就要接受TRIMs协议、GATS的约束,等等。问题的关键在于这种让渡的前提应是经过平等协商,由主权国家自愿作出的,并能从中获得某种合理的补偿。因此,对当前国际投资法领域出现的弱化经济主权的现象,我们不应持怀疑、抵触的态度,而应主动适应此种环境,寻求在此情形下保证国家经济安全的策略、措施。

3、采取相关措施,适应自由化的潮流。首先应逐步开放市场,提高市场准入的程度。历史已反复证明,一味的保护并不能提高某一产业的竞争力。我们要根据我国的实际情况,对行业进行分类,将那些能与跨国公司竞争的行业列入第一类自由化产业,国民待遇、最惠国待遇延伸到此类产业的市场准入阶段;将具有一定竞争力但与大型跨国公司还存在一定差距的行业列入第二类自由化产业,而完全没有竞争力、需要暂时给予保护的行业归入第三类自由化产业,将不对外资开放的部门列入第四类非自由化产业,然后每2至3年根据产业发展状况进行一次调整。其次,简化我国的现行审批制度,减少市场准入的阻力。我国现行的个别审查制过于严格,审批时间也较长,审批部门、环节过多,且部分审批权下放,容易引起宽严度不一的问题。具体做法可结合上述行业分类和投资方式的不同,适用不同的审批程序。对属第一类自由化产业的投资实行申报登记制,对属第二、三类自由化产业的投资,则仍实行审查制,但实行自动许可,如审批机构未在法定的审批期限内完成审批程序,该申请视为已获得许可。同时,收回下放的审批权由中央统一行使。

4、提高对外资的保护标准,改善我国投资环境,以增强我国引进外资的竞争力,引进我国亟需的高质量外国投资。自改革开放以来,虽然我国利用外资的质量在不断提高,但仍没有发生质的变化,外资仍然主要来源于港澳台地区,欧美外资在我国高质量的投资仍然没有满足我国的需求。这其中最根本的原因在于我国对外资保护的标准不够高,没有满足大型跨国公司的要求。

提高对外资的保护标准,我国可从两方面着手:一是对国有化及其补偿作出明确承诺,二是切实实行国民待遇。外资的国民待遇可分为准入阶段的国民待遇和准入后的国民待遇。对准入前的国民待遇,由于对我国的影响深远,且还不是国际义务,在完成对我国投资立法的相关改革之前,可暂不实施,但对准入后的外国投资,则应全面实施国民待遇。我国已在民事权益的保护、行政司法救济方面给外资以国民待遇,但在宏观管理方面我国还没有做到这一点。应修改我国的外资立法,将国民待遇扩展到收购、企业的扩张、管理、经营、营运、销售及其他对投资的处置方面。

参考资料:

从双边投资的条约的实践看,《促进与保护投资协定》至少有德国型与美国型的分别,两种类型的投资协定在内容上存在一定的差异性.

余劲松主编《国际投资法》法律出版社.

参见《多边投资协定》(草案)第四章.

李龙:《经济全球化与法学的演进》《中国法学》2002第一期.
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