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美国的社会保障申诉委员会制度

内容提要:本文对美国的社会保障申诉委员会制度作了较为完整的介绍与评价。首先勾勒出了美国的社会保障金体系与裁决过程,介绍了申诉委员会的历史、法律根据、人员组成,讨论了申诉委员会在案件处理过程中的角色,及其所发挥的制度机能及其实效,最后论及申诉委员会对中国行政复议制度变革的启示。

关键词:申诉委员会 制度机能 社会保障 行政复议

一 序言

在现代社会,随着福利国家或积极国家的兴起,贫困和失业等不再被认为是个人能力微弱的问题,而要求国家积极介入市民生活,以帮助生活贫困者和社会经济上的弱者,以保障公民在社会生活中的尊严。 社会保障制度作为一张“安全网”(safety net),也就发挥着日益重要的作用。

在现实生活中,社会保障金的发放,可谓量大面广。尽管向每个社会保障金申请人发放保障金与否,并不足以对社会政策整体产生直观的立竿见影般的影响;但对于申请人个人而言,该决定可能直接会影响到他能否享有最低限度的生存和最起码的尊严。因此,如何为社会保障申请决定设计出有效的复审程序,去面对社会保障案件中那些高度技术性的复杂因素,为相对人提供有效的且有效率的救济机制,就成为一个迫切的课题。

在美国,1935年通过了《社会保障法》,1940年1月在当时的社会保障委员会(Social Security Board)内设立了申诉委员会(Appeals Council),申诉委员会的制度和功能几经变迁,作为美国社会保障行政系统内部救济机制的最后一环,发挥着重要的作用。仅在2002年,申诉委员会系统所处理的案件就达135000件之多。 本文就试图以美国的社会保障申诉委员会制度为研究对象,来对申诉委员会的结构框架、历史源流和制度实践加以介绍和分析,以期对我国社会保障救济机制的设计,乃至对我国行政复议的制度变革,能有所裨益。

二 美国的社会保障金体系与裁决过程

要对美国社会保障金裁决过程特别是申诉委员会的制度设计有一个较为明晰的理解,首先,就必须对美国社会保障金体系,以及社会保障金的裁决过程有一个相对客观全面的了解。

(一)美国社会保障金体系概述

美国现行的社会保障体系纷繁复杂,但至为重要的,还是以下两种公共扶助项目,即老年人、幸存者、残疾人与健康保险(以下简称RSDHI)项目以及社会保障收入补助金(以下简称SSI)项目。

无论是申请RSDHI项目还是SSI项目的申请人,都要符合经济上的及医疗上的资格要求。就RSDHI项目而言,它本质上是一个保险项目,保险金则是以《联邦保险税法》中税的形式,从职工工资中按比例扣除的。对大多数申请者而言,要想获得RSDHI项目的保障,就必须在此之前缴纳10年的保险税,而且要求必须是在申请前的5年内连续缴纳了保险税。

与RSDHI项目相反,SSI项目并非保险项目,而是一项以最低收入线为基础的社会保障项目,所覆盖对象是缺少必要收入和资源,以至于无法达到联邦最低收入水平下生活水准的盲人、残疾人,以及超过65岁的老人和不到18岁的孩子,在2000年,SSI项目申请人要限定在个人月收入2000美元以下,夫妻月收入3000美元以下的人群。

(二)社会保障金申请裁决过程

无论是RSDHI项目还是SSI项目的申请,其申请裁决过程都可以大致分为如下五步:

1.启动初步申请

申请人首先要向社会保障署的区域办公室或分支办公室提交一份申请,区域办公室首先要来调查申请人的经济资格,看其是适于接受RSDHI项目还是SSI项目,还是两者都适合。如果发现申请人经济上不适格,则发给其一份驳回通知(notice of denial)。

如果申请人被认为经济上适格,那么则将申请人的申请文件转给州残障鉴定机构(Disability Determination Service,简称DDS),州残障鉴定机构是依社会保障署的规章而建立起来的,受联邦财政的资助,负责审查申请人医疗上是否适格。州残障鉴定机构有权从医院、诊所调取申请人的医疗纪录。常常是由一个由一名医学顾问和一名残障鉴定人员组成的两人小组,来作出申请人医疗适格与否的决定。美国每年大约要处理150万件初步申请,在2002年度有百分之六十的初步申请被驳回。

2.再考量

一个对初步申请决定不服的申请人可以申请“再考量”(reconsideration),再考量程序与初步申请决定程序相同,但在该程序中,判定申请人是否经济适格或医疗适格的官员,不能是作出初步申请决定的官员。在此过程中,申请人有权提交新的证据。再考量过程往往要花两个月时间,2002年有84%的再考量申请被驳回。

3.行政法官的听证

当“再考量”申请被驳回后,申诉人接下去可以启动由联邦行政法官主持的重新听证。在该阶段,申诉人首次有机会和行政决定作出者展开面对面的交锋,申诉人及其代表人可以提交证人证言以及其他医疗证据,并对其主张加以简要评述与说明;而在听证会之前或之后,行政法官可以叫职业卫生专家或医学专家来与申诉人或其他证人相互质证。该听证会是非对抗式的,在不同情况下听证会的正式化程度也各不相同。

听证会一般要持续30到60分钟,要对听证会加以全程录音,行政法官将据此做出独立判断,而无需对此前的决断予以太多权重。行政法官听证阶段全程可能要持续六七个月,在2002年,向36.8%的申诉人作出了驳回申诉裁决。

4.申诉委员会

这是行政申诉的最后一个阶段,大约80%申诉人的申请被驳回。如果对申诉委员会的决定不服,就再没有什么附加的行政申诉渠道,而只能或者向联邦地方法院起诉,或者重新开始提交一份初步申请。对申诉委员会制度,在后文中还会展开详细论述。

5.司法审查

如果申诉人对终局行政决定不服的话,可以在60日内向联邦地方法院提起诉讼。如果行政机关的事实认定能为“实质性证据”所支持,法院将对行政决定予以支持;法院还有可能以案件适用法律错误为由来审查案件,但这相对并不多见。法院可以对行政决定予以确认、修正、撤销或发还重作。

(三)社会保障金裁决过程的特色

美国社会保障金裁决过程有如下五个特色,这构成了我们后面探讨申诉委员会制度时,不可回避的制度背景:

首先,美国社会保障金案件数量是相当庞大的,这也影响了它的申请和救济程序设计。在美国,州残障鉴定机构每年处理的初步申请和再考量请求达200万件之多,社会保障署的行政法官每年作出的裁决数量要超过整个联邦司法系统的总和,申诉委员会在2002年财政年度评判和裁定的案件也达到101000件之多。这也促使了社会保障行政系统日趋复杂肥大。

其次,与大多行政事项不同,社会保障金案件很大程度上要以事实认定为基础,它更多的是将已有的法律适用于新的事实之中,因此案件裁决中体现了更多的“司法”风格,所更多考虑的并非是如何回应不同利益团体的诉求,而是如何以对事实的客观认定为基础,作出尽量中立的裁决。

第三,社会保障金案件具有高度的复杂性、专业性,裁决者不仅要对社会保障领域的法律、规章、裁决及政策相当熟悉,还要对满是科学“行话”的医学与职业卫生记录予以了解。

第四,尽管社会保障金案件裁决要以客观化的事实认定为基础,但由于裁决每每涉及决定者对医生、顾问及其他专家的学识、可信度等的主观判断,以及对相关经济、社会和政治因素的考量,因此也无可避免的掺杂了某些主观性因素。

第五,社会保障金申请的程序负荷较重,如上所述,一个申请有可能跨越初步申请、再考量、行政法官的听证程序以及申诉委员会程序四道行政环节。时间甚或会长达数年之久。

三 美国社会保障申诉委员会概述

在社会保障金申请过程中,申诉委员会的审查是行政的第四道环节,也被称为“咬苹果的第四口”,申诉委员会的裁定作为健康和人类服务部的终局决定,也就穷尽了所有的行政救济。

(一)申诉委员会的历史

在1940年1月,当时的社会保障委员会内设立了一个由三人组成的申诉委员会,以对裁决者加以指挥和监督,并对其决定加以审查。在1946年,社会保障委员会被撤销,其职能转移给了联邦保障局(FSA),联邦保障局则将这方面的大部分权力授予给了社会保障局的局长,但仍保留了对申诉委员会的控制权。从此开启的一个传统就是,申诉委员会的权力直接源自部长的授权。在1953年,联邦保障局被并入新的健康、教育和福利部,申诉委员会则成了社会保障局局长办公室的一部分,对听证和申诉的职权还是由部长流向了申诉委员会。

时至今日,听证和申诉办公室的副主任只能是对申诉委员会提供“行政导引”,他本人作为申诉委员会主席来发挥非正式的影响。申诉委员会“对管辖范围内的所有项目都有完全的决定权”,从而进行独立的判断。申诉委员会的成员在1940年为3人,在1956年为6人,在1959年为8人,在1960年为7人,在1975年为9人,到1976年增加到14人,到1983年则增加到20人。即使在美国,对社会保障金裁定过程及其救济机制的研究,更多的集中于对州残障鉴定机构及行政法官角色的研究,申诉委员会制度中蕴涵了诸多困惑之处,同时也不为外界所知晓了解。

(二)申诉委员会的法律根据

关于申诉委员会,并无明示的法律授权规定。相关的隐然有关联的法律规定,只是说在行政法官审查阶段之后,“进一步的,部长获得授权,可以依其自愿,可以举行听证,并且当他认为为本节所规定管理所必要或适宜时,可以进行这样的调查或启动其他程序。” 该法还进一步授权申诉委员会来履行终局行政审查功能。

申诉委员会是依据规则制定程序建立起来的,目前更多的是以规章的形式来对申诉委员会审查案件的特定条件、所要遵循的程序以及对终局不利决定向法院提起诉讼等事项加以规定。此外还有很多层次较法律和规章为低的文件,也对申诉委员会加以规定。这其中包括“社会保障裁定”(Social Security Rulings),它是以法律和近期法院、社会保障署决策者、行政法官、申诉委员会等决定为基础的解释性声明,这些裁定作为解释性文件,不具有法律或规章的效力或效果,但在裁定其他案件时,可以作为先例加以援引。

此外社会保障署还保有项目操作手册系统(Program Operations Manual System,简称POMS),它长达两万页之多,面向的是社会保障署的雇员,以指导他们处理社会保障金申请。 POMS对申诉委员会并不直接适用,但有助于案件卷宗文件的制作与处理。此外,社会保障署的听证与申诉办公室(Office of Hearings and Appeals,简称OHA)也有一本手册,来为行政法官和申诉委员会提供程序性指南。这些手册并非是对现有基本社会保障法律框架的改变,而只是对法律中所存缺漏的补充。

(三)申诉委员会的人员组成与管理

除了申诉委员会的二十名委员之外,由社会保障署听证和上诉办公室的一名副主任出任申诉委员会主席,但主席因还兼有其他职责,不大介入申诉委员会的具体运作,因此另设一名副主席来处理申诉委员会的日常事务。

遴选申诉委员会新成员时,要求其此前必须有七年法律执业经历,并曾介入法院或政府管制机构对正式案件的准备、陈述或听证。会把“最具资格者”的候选人名单呈送给申诉委员会副主席,他来对其中部分候选人进行面试,核查候选人相关资料,并向申诉委员会主席提出意见建议。尽管申诉委员会成员的任命最终要经过社会保障署署长核准,但申诉委员会主席和副主席还是有着相当程度的选择权。曾有过社会保障行政实践的人每每得到优先考虑,例如现任的申诉委员会委员中,多人此前曾任行政法官,或在人类和健康服务部、社会保障署等机构工作。

申诉委员会委员享受着与行政法官相同的职薪待遇,为GS-15级;但与行政法官不同的,他们不受行政程序法的保护。申诉委员会委员的薪酬是以其绩效为基础的,因此要接受委员会副主席对他们进行的绩效评估。尽管理论上这可能使得听证和申诉办公室对申诉委员会有相当程度的控制权,但实践中,听证和申诉办公室几乎从未干预过申诉委员会的决定,申诉委员会成员也在事实上得到了相当高程度的保护,就没有过受到政治压力干预的实例。

申诉委员会尽管只有二十名委员,但有着一个有力的支持系统。申诉委员会有专门的办公室主任以及其他雇员,每名委员都配有一名行政助理以处理文牍工作。主要支持系统是“申诉运营办公室”(Office of Appeals Council,简称OAO),OAO也是听证和申诉委员会的内设机构之一,OAO位于弗吉尼亚州的阿灵顿,它分为五个案件处理部,下设32个分支机构,并有320名分析师(analyst),这些分析师一般并非法律人,其职薪待遇在GS-11到13级之间。这些分析师来履行初步审查功能并提出建议,大多数情况下申诉委员会成员会接受他们的建议。这些分析师一般是进行书面审查,每人每月大约可以审查25个案件。为了提高他们的工作效率,还针对他们所从事各项任务的复杂程度,为每一任务规定了完成的标准时限。

四 申诉委员会对案件的处理

申诉委员会要在三类不同的情境下处理不同的请求,分别是在行政法官听证后,在“审查层次”(review level)上的处理;在被申诉委员会拒绝的申请人向联邦地方法院提起民事诉讼之后的处理;还有就是在地方法院作出最终决定或裁定将案件发还给社会保障署,让其重新进行听证或开始其他行政过程的处理。

(一)审查层次的案件处理

审查层次的案件处理又可以分为两类,一类是被行政法官所拒绝的申请人为谋求推翻该决定,而向申诉委员会提出“审查请求”(request-for-review);另一类则是并无申请人申诉,申诉委员会就开展“主动审查”(own-motion review)。

1.审查请求

在行政法官阶段被全部或部分拒绝的申请人,可以向申诉委员会提出审查请求。请求可以以一份社会保障署的表格或以其他书面文件形式提交,并可同时或随后附信或附辩词来对推翻行政法官决定的理由,予以简要说明。但这并没有赋予申请人获得申诉委员会审查的“权利”,申请人只是作了一个申请,申诉委员会收到申请后,可以不予受理,也可作出驳回或准许请求的决定。 当申请提交超过时限,或者后来申请人自行撤回时,申诉委员会则对该案件不予受理;如果申诉委员会确认行政法官的决定和裁定是正确的时,则作出驳回请求的决定;如果申诉委员会认为行政法官的工作有缺失,则作出准许请求的决定。

如果申诉委员会准许了申请人的请求,那么它可以有推翻(reverse)、发还(remand)、修正(modify)或者确认(affirm)四种选择。①当行政法官已就事实记录的认定做了充分工作,但理解和适用法律有错误,而申诉委员会无须进一步的事实认定就可以做出正确的法律决定时,则以推翻的形式来改变行政法官的决定;②申诉委员会作出发还决定,将案件发还给行政法官,责令其进行全新的听证,或重新收集附加证据,或重新给出裁决意见;③毋须发还,上诉委员会可以通过部分改变行政法官决定或意见,来修正行政法官的裁决;④确认决定则是维持行政法官裁定原样不变,因为促使申诉委员会做出准许决定的问题已经解决,就已再无纠正的必要。

2.主动审查

在1975年以前,申诉委员会对行政法官所作的全部同意申请决定和大部分驳回申请决定予以审查;在1975年到1980年间,随着案件负荷量的增加,申诉委员会停止了主动审查,只对申请人的审查请求予以审查;到1980年,在参议员贝尔曼的推动下,国会加强了质量控制,国会指示申诉委员会要发展出来更为均衡的监控机构,以对行政法官的决定加以审查。

又可将主动审查分为五类情况:①申诉委员会从行政法官的给付社会保障金裁决中,随机抽取10-15%的样本,进行主动审查;申诉委员会要在行政法官决定做出六十日内,决定是否对该决定进行审查。②第二类则被称为“靶向”(targeted)审查,即对于那些做出给付社会保障金裁决比率特别高的法官,或者对于那些效率特别低的法官的决定,由申诉委员会来予以严格审查。很多行政法官认为这样的靶向审查构成了对自己独立地位的威胁,在1984年后就停止了这类审查。③申诉委员会对新出任的行政法官大部分乃至全部决定加以审查,看其是否与社会保障署的规则和程序相一致。④第四类主动审查与“异议”(protest)有关,当残障营运办公室或其他的社会保障署下属机构认为行政法官的决定会因事实上或法律上的技术错误而无法实施时,可提出“异议”并进行主动审查。这类审查不多,平均每月100-150例。⑤第五类审查与“政府代表方案”有关。政府代表无法正式的就某一案件提起“申诉”,但有权去“暗示”某一给付裁决应引起申诉委员会的注意。

3.案件的审查根据

在1976年之前,申诉委员会对行政法官的工作进行完全重新审查。目前,根据规章规定,申诉委员会可以以如下五个因素为由,来对案件加以审查:①行政法官滥用裁量权;②法律适用错误;③缺少实质性证据;④存在着相当的政策或程序问题,可能会影响到普遍的公共利益;⑤又有新的和实质性的证据提交。其中最常援引的理由当属“没有实质性的证据以支持行政法官的决定”及“提出了新的和实质性的证据”。但联邦巡回法院的判决认为,申诉委员会有广泛的权力,以各种理由来受理案件,而不限于以上这五个因素。

4.新证据的采信

同时根据法律和规章的规定,在行政法官做出决定之后,行政证据记录就将不再开示。 这意味着除非证据是新的且实质性的,且与行政法官所作考量的时间段相关联,否则申诉委员会将不能去对未提交给行政法官的证据加以考虑。但是在三种情况下应对新证据加以考量:第一,如果一个在行政法官听证阶段未寻求代理人的申请者,在申诉委员会阶段请了代理人的话,那么应对代理人发现的新证据加以考量。第二,如果在行政法官听证和申诉委员会审查的间隔期,申请人接受过医疗检查或治疗,从而会对损害程度的评价产生影响的话,则应对检查或治疗结果加以考量。第三,如果由于医生或医院的原因,使得行政法官阶段未能获得所需医疗纪录副本时,申诉委员会应对这些医疗纪录副本加以考量。

5.案件的审查流程

当案件送抵申诉委员会时,首先是将卷宗送抵申诉运营办公室(OAO)的对应分支机构,然后将该案件指派给一名分析师,要求他在10天内完成任务。分析师要审查包括听证会磁带录音在内的所有卷宗,如果分析师要建议采取主动审查,或者已有主张指责听证会不公正,或者有医疗或职业卫生专家提供证人证言时,分析师就必须听磁带。然后分析师准备一份报告,对卷宗加以归纳小结,指出要害问题所在,并向申诉委员会提出建议举措。对审查请求型案件而言,分析师要在一份三页纸的表格上打勾或画圈,以勾勒出该案的至为显著的特色,分析师还可以再用一两页纸来对案例加以详细描述,并给出所提建议的详尽理由。对主动审查型案件而言,分析师所遵循的程序几乎是一模一样。

当分析师完成案件报告后,卷宗将移送给申诉委员会的某一委员。如果分析师提出的是不受理申请的建议,则只需一名申诉委员会委员处理即可。如果申诉委员会委员也持同样的主张的话,则将卷宗暂放到一开始的申诉运营办公室的对应分支机构,如果120天内申请人未向法院提起民事诉讼,即可将卷宗放到联邦档案中心以长期储存。

如果分析师建议受理申请,申诉委员会委员也同意;或者分析师建议不受理,而委员却意见相左时。在此情况下需要两名申诉委员会委员来处理。每人都分别来对卷宗本身以及拟议中的结果加以评判,如果两人意见相近,则他们的意见就为终局的;如果两人意见相左,则会在一起交流,如果仍存在分歧,则交由申诉委员会副主席或其指定的人来决断。如果申诉委员会委员决定将案件发还,那么则将卷宗转给地方听证机关;如果申诉委员会决定推翻行政法官的拒绝决定并发放社会保障金,那么则将卷宗转给相关的处理部门以落实。

尽管规章允许以口头方式向申诉委员会提起请求,但由于这样在时间、交通等方面成本过高,因此实践中申诉委员会几乎全部都是进行书面审查。 申诉委员会的决定也是以书面形式做出。近年来,申诉委员会正在努力改进其意见质量,使其能更好的回应案件证据与当事人的主张,努力使得拒绝申请的意见不再是公式化的语言,而更为个性化。但是申诉委员会的工作也受到案件负荷量很大影响,目前,由于案件总量的增加,每名申诉委员会委员平均只能花十到十五分钟来审查一个案件。

(二)法院诉讼中申诉委员会的角色

申诉委员会的决定构成了健康和人类服务部的最终裁决,这时申请人已经穷尽了其他所有行政救济途径,因此只能向联邦地方法院提起民事诉讼。在提起民事诉讼时,主要是由健康和人类服务部的法律顾问办公室来担当政府角色,但申诉委员会也有相当程度的介入。

首先,“申诉运营办公室”中的民事诉讼部(Division of Civil Actions,简称DCA)可以从办公室的其他最初处理案件的分支机构处拿到文件,民事诉讼部的分析师来确定诉讼是否适时,制作好行政法官听证磁带的副本,并辅助以制作出完全的卷宗。如果在申诉委员会决定之后,却在当事人向法院提起诉讼之前的时段有新证据递交,那么民事诉讼部的分析师要努力来确定在新的证据下,是否应改变申诉委员会的原有决定。

作为应诉的政府律师,当觉得案件在诉讼中很难站得住脚,哪怕是根据社会保障署的标准都会被否决时,会建议申诉委员会作一个“补充审查”,或者依部长的要求对案件予以重审,或者通过出示新的证据纪录,或者通过改进书面决定的推理过程,来支持自己的结论。在补充审查阶段,为了能适应法院进度的要求,申诉委员会采取了加速程序。政府律师递交给申诉委员会的备忘录 以及卷宗都被转给民事诉讼部的分析师,分析师分析后然后向两名申诉委员会委员作口头陈述,通常情况下,这两名委员之一参与了对案件原先的处理,然后委员作出是从法院撤回案件还是继续为其抗辩的决断。这类小组审查(panel review)每周要有三十到四十次之多,一般每次小组会议持续15到30分钟左右。

如果小组审查认为应继续诉讼过程,而政府律师依然认为最好还是主动撤回的话,他可以请求进行一次由“超级小组”组成的附加审查,“超级小组”由原来的小组审查成员、申诉委员会副主席以及由副主席指定的另一名申诉委员会委员组成。但启动“超级小组”程序的时刻并不多见。

(三)法院判决后申诉委员会的角色

事实上,法院无论作怎样的判决,都不会直接通知申诉委员会,申诉委员会的成员常常是很偶然的知晓判决结果。哪怕是法院将案件发还给申诉委员会重审,此前处理该案的申诉委员会成员个人都得不到多少回馈。

当联邦法院将案件发回要求重新举行听证或提交新证据时,申诉委员会也发挥着重要作用。如果法院的指令足够清楚时,申诉委员会则适用“快车道”(fast track)程序,将卷宗直接转给归口的地方听证办公室,让行政法官来执行法院的判决;在其他情况下,在将卷宗转给行政法官之前,申诉委员会还要对法院指令加以补充解释或提供附加的指南。

与普通的裁决不同,对于这类法院发回的案件,行政法官不是去作出决定,而只是将一个“建议性决定”提交给申诉委员会;这个“建议性决定”的副本也会送达给申请人,使其有可能对此作出回应。申诉委员会对该建议性决定审查时,没有采取审查行政法官一般性决定时所适用的“实质性证据”标准,转而采用类似于“优势证据”的检测标准,这样申诉委员会更有可能对行政法官的建议加以修正,最终由申诉委员会的两名委员来签发最终决定。

五 结语

通过以上的论述,或许能对美国社会保障申诉委员会制度有一个概括化的了解。在美国社会保障行政过程中,申诉委员会作为第四道行政环节,有效的对行政法官决定予以审查,提高了个案裁决中事实认定的准确度,有效的节省了司法资源,并对美国社会保障政策的形成发展以及政策间的协调一致,起到了重要的作用。

应该看到,无论是在美国还是中国,社会保障金案件数量多,覆盖人群广,而且与个人的生存权保障息息相关,这涉及到全体公民的尊严,有助于他们实现健康而有文化的生活,因此为社会保障金案件设计出一套较为完备的救济机制,就显得格外必要。尽管在中国,多有学者呼吁将社会保障金案件纳入行政诉讼受案范围。但社会保障金的发放过程及其审查,涉及到对贫困程度的查明,对伤残程度的认定,大量的要倚重于在“专家统治论”(technocratic)之下的行政官员对事实问题的审查,涉及到临床医学、劳动卫生、毒理学等诸多专业知识。因此社会保障领域中的相当多的案件,是法院无法审也审理不了的。在这样的背景下,强调发挥作为对行政裁决的不服审查型的委员会的作用,就更具有现实意义。这一点也为本文所叙述的美国社会保障申诉委员会,以及日本的社会保险审查会等委员会的制度实践所佐证。

进一步的,本文所能给予的启示并不一定仅仅限定于社会保障行政领域。如何对权利给予救济,传统观点往往将作为行政内部纠错机制的不服审查型委员会视为通向行政诉讼之路的“驿站”甚或“障碍”。但是应该看到,包括本文所论述的社会保障申诉委员会在内的这类不服审查型委员会, 相对于司法审查而言,也有着自己的优势。因为这类委员会对行政决定的审查,是在行政过程内部展开的,它并不涉及到司法权和行政权的界限问题,审查的范围和强度可以更高。而这类委员会以其高度专业化精英化的人员组成,对行政机关和首长的相对独立性,反而可以给公民带来及时的法律保护,有助于行政自我监督功能的落实,并能减少给司法带来的不必要的负担。 或许在未来,应当将不服审查型委员会制度纳入我国行政复议制度变革的视野,并对其进行进一步的研究分析。或者,这也正是本文写作的初衷所在。
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