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法国“首次雇佣合同”法案的立法启示

关键词: 法国/雇佣合同/立法

内容提要: 2006年初,法国由于“首次雇佣合同”法案,暴发了大规模的学生罢课和工人罢工。分析和反思这一事件,可以获得三个方面的立法启示:一是要关注政府主导立法的危害,重视立法过程的重复性、对抗性和妥协性;二是要关注法之本身的合法性,重视“法上有法”,避免“合法性危机”;三是要关注社会中介组织的立法影响,并给予其恰当的法治定位。

一 问题的提出

2006年2月7日,法国大学生走上街头,抗议“首次雇佣合同”法案(又称新劳工法),要求政府予以撤回。但政府态度强硬,这引发了更大规模的学生罢课和工人全国总罢工。单是3月28日这一天,就有近200万人走上街头游行示威。舆论普遍认为,此次学潮可与1968年的“五月风暴”相提并论。

此次法国学潮和工人罢工的导火索,可从政治学、社会学、经济学等多个视角进行考察,本文试从法学,特别是立法学角度加以审视与检讨。在立法学视角下,动荡之根源的“首次雇佣合同”法案可分为三个阶段:

(1)议会立法阶段。“首次雇佣合同”法案由法国总理德维尔潘于2006年1月16日向国会提出。3月,该法案分别走完由国民议会和参议院组成的法国国会立法程序,最后顺利通过。①这项新劳工法规定,法国20人以上规模的企业,在与26岁以下青年人签订雇佣合同后的最初两年内,第一,可以随时将其解雇,第二,无须说明解雇的理由。正是这两项内容成为学潮的焦点。

(2)法的公布阶段。②在法公布之前,可以产生前置性程序,根据1958年《法兰西共和国宪法》(即第五共和国宪法,本文简称法国宪法)第61条的规定,宪法委员会可以行使“合宪性审查权”。事实上,法国社会党国会议员启动了该程序,3月30日,法国宪法委员会裁决“首次雇佣合同”法案符合宪法的规定和精神。随后的3月31日,法国总统希拉克向全国发表电视讲话,正式颁布“首次雇佣合同”法。

(3)法的废止阶段。在法国学潮和法国工会的巨大压力下,法国总统希拉克不得不于4月10日宣布,法国政府决定取消“首次雇佣合同”法,代之以“帮助困难青年就业机制”。同一天,法国总理德维尔潘表示,他对法国公众不理解“首次雇佣合同”法表示遗憾,并承认自己在采取这一措施时“操之过急”。随后法国国会表决通过了一项旨在帮助青年人就业的新法案,正式替代了“首次雇佣合同”法案。

法国德维尔潘政府提出“首次雇佣合同”法案,其用意完全出于公心:为了缓解法国青年人高达22.8%的失业率,也为了提高法国的竞争力,“首次雇佣合同”法案鼓励用人单位大胆雇用年轻人。但对于这样一个大处可提高本国竞争力、小处可解决自身就业问题的法案,年轻人就是不买账,提出的理由在于:新法案可能导致他们新工作更加不稳定。

这是导致学生大罢课和工人大罢工的理由,本文关注的是,“法国总理德维尔潘在没有充分征求劳资双方意见,特别是年轻人意见的情况下‘闭门造车’,匆忙推出了‘首次招聘合同’,然后拿到议会强行表决通过”③,由此可以得出若干立法启示。

二 政府主导立法的危害

法国名义上是议会立法,但在法国第五共和国宪政体制下,实际上议会仅成为讨论的场所,甚至只起橡皮图章的作用,而立法主导权则为政府所操纵。

首先,从立法提案权角度看,根据法国《宪法》第39条的规定,提案权属于法国总理和国会议员。这意味着,只有法国总理和国会议员才能启动立法程序,使民意和社会政策变成法律。但法国总理和国会议员的立法提案权实际上是不对等的,如法国《宪法》明确规定,政府提出的称为“法律草案”,而国会议员提出的仅是“法律建议案”。在议会两院议程上,法国《宪法》第48条规定,应优先地、并且按照政府所定的顺序,讨论政府所提出的法律草案和政府同意的法律建议案。这样,政府不仅享有优先权和确定法案顺序权,而且议员所提的“法律建议案”只有经过政府同意方可进入议程。

其次,从法案审议角度看,要使法案成功地变成法律,需要在上下两院中分别通过。也就是说,国民议会和参议院分别进行各自的审议,如果能够达成一致意见,则予以表决通过。如果国民议会和参议院意见分歧大,则总理有权召集议会混合对等委员会。政府启动该程序后,混合对等委员会应当提出法案的新的审议文本,未征得政府同意,国民议会和参议院不得对新文本提出修改意见。这样在两院意见分歧时,政府又左右了法案的最终文本。

最后,从法案表决和通过角度看,虽然政府总理不是经选举产生的,而是由总统任命的,但被任命的总理依惯例来自于占国民议会中最多数席位的政党。这样,政府所提法案的表决和通过就不再存在更多的悬念。

综上,无论是法案的提起、审议,还是法案的表决与通过,均为政府所控制。正像有研究者所指出的:法国第五共和国的立法程序实际上“赋予了政府在立法方面的若干特权,使之实际上起到主导、甚至是指挥议会立法活动的作用”。④

从法理上讲,立法是一种权利、义务与责任的分配和再分配过程。正基于此,立法过程具有明显的重复性、对抗性特征。立法过程的重复性主要指立法要不断地进行重复,每一次重复必将有更多民众的参与,要更多地吸纳民意,更多地经得起立法分配过程中受损一方的抵抗,因为重复之后的法案可以对其在权利、义务、责任等诸多方面进行补偿。在实践中,第一、第二、第三次审议的“三读”程序,上议院审议、下议院审议的两院反复讨论、最终协商一致程序等,均体现了立法的重复性要求。立法过程的对抗性主要指对立双方各自坚守自己的立场,力图保护甚至扩大自身的权益,尽量缩小自身的义务,进而互相指责、对抗。对抗性主要表现在立法辩论制度、立法听证制度、立法修正案制度等诸多方面。

而政府主导立法的出现与立法过程的重复性和对抗性产生了矛盾与冲突,抹杀了设置立法重复与立法对抗的本意。因为立法过程之所以要具有重复性,根源于法的本性——面向民众的一般性指引。法与命令的根本区别在于:法是要反复适用的,而命令则一次性有效。要使法具有一般指引性和可反复适用性,必然要在规则制定之初狠下功夫,所立规则要一遍一遍地不断进行重复。多次重复后的法是良法的必备条件之一。立法过程之所以要具有对抗性,也根源于法的定纷止争之本性及司法过程对抗性的前移。一般来说,在司法阶段,法官中立地坐在高堂之上,倾听着控诉双方的唇枪舌剑,最后做出判决。但人类的聪明之处在于:不仅能够事后解决纠纷,而且也可以事前有计划地预防纠纷。这样将对抗性前移至立法过程,事先化解一部分社会纠纷。

政府主导立法导致更严重的后果是,虚置了立法机关的立法权,导致了立法机关的衰落,产生了立法机关的“橡皮图章”现象。哈耶克指出:“这种立法会一步一步地增进政府机构所拥有的自由裁量权,而且还会渐渐地变成一种帮助政府实现其特定目的的工具”。⑤在哈耶克看来,立法工作的真谛在于说“不”,而不是对政府说“行”。哈耶克进一步指出:“一个代议机构通过政党集政府治理与立法两项权力于一身,不仅与权力分立原则相抵触,而且也与法律下的政府的理想和法治的理想不相容合。”⑥政府主导立法进一步发展的必然结果就是“橡皮图章”的出现,用哈耶克的话说即为:“这样的立法机构实是一个彻头彻尾的政府行政机构——它所承担的工作很可能只是为计划当局的工作加盖橡皮图章而已。”⑦

以此视角检讨法国“首次雇佣合同”法案,政府借助自己在议会中的多数地位,缺乏自律,不懂妥协。如法国总理德维尔潘多次表示他“不撤销、也不中止、更不更改‘首次雇用合同’的性质”,致使矛盾一步步升级。要看到,民主的立法过程既有重复性、对抗性,也有妥协性,这主要指对立双方互相让步,最终达成协商一致的契约。妥协性与对抗性紧密相连,对抗不是目的,对抗之后的妥协才是目的。对抗、妥协交替运行的结果是:从反对方角度看,先是其拼命反对,接着是消极抵抗,最后是容忍方案的产出;从态度角度看,法案变成法之前对抗激烈,之后则是握手言和;从场所角度看,在议会外往往出言不逊、言辞激烈,而议会内则是彬彬有礼、秩序井然地进行相互的沟通妥协;从时间角度分析,必须有充足的时间做保障,法国总理德维尔潘2005年5月上台,2006年1月提出“首次雇佣合同”法案,3月国会即通过,只有短短的两个月时间。相比之下,该法案影响民众至甚,涉及其工作这一谋生手段问题,并且影响时间长远,至少两年。前后对比强烈,民众反应激烈也在情理之中。这正如德维尔潘事后所承认的,“公众不理解”,以及自己在采取这一措施时“操之过急”。

妥协并不意味着软弱,强势一方的妥协反而意味着美德。现代政府是权力有限的法治政府,也是道德自律型政府。政府主导立法的前进方向和奋斗目标应是,通过议会内与议会外、法之前与法之后的不同对比,使反对方的态度由激烈而变得和缓,如同社会契约理论所描述的理想状态一样,让渡自己的权利,承担相应的义务,在集合竞价的社会契约之下,共同构建文明的法治秩序。

三 法之本身的合法性

在传统代议制民主下,“法之本身的合法性”不成问题:人民通过选举产生人民代表,人民代表为民代言、为国议事、为社会立法。这一逻辑本身即表明凡是人民代表所立之法必然具有合法性。但这仅仅是理论上的推导,实践中并不必然如此。卢梭在谈到这一点时也说过:“他们[人民]只有在选举国会议员的期间,才是自由的;议员一旦选出之后,他们就是奴隶,他们就等于零了。在他们那短促的自由时刻里,他们运用自由的那种办法,也确乎是值得他们丧失自由的。”⑧

现代民主社会就要努力使法本身具有合法性。这是因为“立法是联结政府与社会、公共权力与私人权利的纽带,是调节和规范人们社会生活的重要手段,可为所有公民提供特定形式的公共产品和服务。如能获得多数公民发自内心的认可、服从和支持,自愿与立法决策者之目的相协调,那么立法本身就荣获了合法性和正当性。人们之所以守法,除系由民主选举产生的代理人制定之外,更为重要的是,人们是在不破坏法定权利义务关系的意义上守法,而只有当他的关于权利义务应当如何成为其守法理由的一部分时,他才服从法律。所以,法不仅要因立法机关的制定而获得形式合法性,而且要因民众的内心服从而获得实质合法性,即使民选的立法机关也不得制定有违保障民众自由之法。”⑨

法本身要有合法性表明“法上有法”,对立法机关而言,存在着其不可违背的理性、人性、道德、民众参与等应然法,此外还要进行自我限制、自我约束等自律行为,断然禁止的就是立法机关的恣意和多数人的暴政。“法上有法”对民众而言,指的是心理上认可、意识上赞同、行为上接受法的正当性,从而自觉地为法的实施享有权利,特别是尽其应尽之义务。

违背“法上有法”,所产生的必将是法的合法性危机,表现为民众对法产生心理上的反感、意识上的反对和行为上的抵抗,这样法的权威就受到了普遍质疑,法的实施受阻,严重时甚至走上街头,充分行使宪法所明确规定的“公民有集会游行示威的自由”,更为严重的则是引发社会动荡。现代民主制度设置的初衷在于:议会是讨论国事之处,是共创公共政策之所,是一个集合竞价、最终成交、形成多赢的市场,议会的主旋律永远是文明的、理性的、和平的。如果在议会里达不成妥协,或者是一方凭借自己强势地位而强买强卖,甚至强奸民意,那么议会所立之法即产生了合法化危机,这时矛盾的场所就会发生转移,不再是议会,而是转向了街头,主旋律也变得野蛮、冲动而混乱。法国“首次雇佣合同”法案的理论发展线索就是如此,执政的德维尔潘政府并没有与工会、学联等进行充分协调,本着提升法国竞争力和解决青年人失业的良好初衷,而急匆匆地提出该法,并在法国议会里强行通过,导致立法的对抗之所由议会转向了街头、由事前转移到了事后,教训是极其深刻的。

法国“首次雇佣合同”法案,从形式意义上讲,它是完全符合立法规定的:获得了由国民议会和参议院组成的法国议会的通过,在议会之后的程序中,法国宪法委员会也进行了合宪性审查,裁定符合宪法。但从实质意义上讲,民众又认为它是绝对不可接受的(无论是出于“未被充分听取意见”等程序上的不接受,还是出于“新工作更加不稳定”等实际内容不同意的不接受),因而是不合法的;退一步,如果说“首次雇佣合同”法案是法的话,那也是一部“恶”法。法国工会举行的多次大罢工、学生的多次上街游行示威也说明了这一点。

这使我们不得不思考这样一个问题:法律是一门科学,带有技术性因素,但并不仅限于此,更在于其公共政策性。对这一点德国法学家萨维尼说得特别清楚,法律中包含有两大因素:政治因素和技术因素,他说:“我们将法律与民族的一般存在间的这种联系称为‘政治因素’,而将法律独特的科学性的存在称为‘技术因素’。”⑩法律的技术性要求将其当作科学来看待,要求其内在一致,周延性强,行为模式与后果模式相匹配等。法律的政治性则要求深层次揭示法律与民族一般存在之间的联系,在法律与民族(民众)之间搭建桥梁,联结纽带,不要形成过于紧张的关系,因为在现代民主社会中,这是为立法之受体定规立制,需要立法之受体的参与和配合,如做不到配合默契,那至少也要从行为上加以容忍。

再进一步分析,法律的技术性因素起因于自身,是自身对自身的要求,是作为法律本身最起码的要求,否则,必将是质量粗糙,可操作性差,甚至是不合格的法律。法律的政治性因素起因于外部,是外部要素对法律提出的要求,是法律与调整对象、生存环境相和谐的要求,这样的法律方可达到构建法治秩序的目的。法律的技术性要素要表明法律的可计算性和可预期性,简单讲如有某种行为,会产生什么样的法律后果,要清楚明白。如果说法律的技术性要素具有深厚的知识根基和强烈的知识追求,那么法律的政治性要素则是一种实践智慧,本着解决问题而产生,具有沟通性、交涉性,可以而且鼓励双方进行讨价还价直到成交。议会所进行的立法活动主要不在于其技术性,那是立法学家、法案起草者的工作,而更在于其政治性,这才是议员或代表的分内工作,即通过充分的讨价还价来构建和谐社会的过程。正如德国法学家魏德士在总结过去的20世纪法学史所告诫的那样:“本世纪法学和法学者的历史表明:纯粹的法律技术对法律和社会是危险的。”(11)

四 社会中介组织的崛起及其立法压力

个人与国家,或者私权利与公权力之间的关系问题是宪政的永恒话题。但个人与国家之间地位是不对等的,后者处于强势,前者处于明显的弱势,突出表现为信息严重不对称,个人的认识能力、研究水平、组织行为等更是无法与强大的国家相对抗。哲理说得好,团结就是力量,组织起来即可产生一加一大于二的效果。社会中介组织就是通过团结与组织,以共同利益为根基,将分散的个体利益有机融合而成。现代社会中介组织种类很多,主要有工会、妇联、学联、农民联合会、教师联合会等。由于社会中介组织主要代表特定利益,如工人利益、妇女利益等,西方国家又常称其为利益集团;由于其常向国家施加压力,又称为压力集团;又由于其经常在议院之外进行游说活动,还可称为院外集团或游说集团。精英主导下的社会中介组织,时间富足、信息充分、知识丰富,可有效地组织和代表特定民众利益,为个人权利的实现提供基本的途径。这样,在现实宪政过程中,由于社会中介组织的出现并蓬勃发展,个人与国家之间的关系问题就转变为社会中介组织与国家之间的关系问题。

需要注意的是,在现代社会,利益集团或社会中介组织并不是贬义词,而是中性词,这如同“朋党之争”、“结党营私”中的“党”在古代常被作为贬义词使用,而在现代民主社会是中性词一样。因为社会中介组织或利益集团的出现是市场经济发展的必然结果,是现代民主政治的必然趋势,特别是现代社会利益多元化的必然要求。社会中介组织或利益集团的发展表明了社会自由的提升、社会开放的扩大和社会进步的深入。由此,西方发达国家均对社会中介组织普遍采取因势利导、促其发展的政策,充分发挥社会中介组织的重大影响。

就民众而言,社会中介组织至少具有以下功能:第一,整合利益的功能,将分散的、原子化的个别利益加以汇集、融合,产生出集中统一的特定团体的利益。第二,表达利益的功能,通过游说议员等多种渠道、诉诸舆论等多种形式、资助研究等多种办法,表达自身的利益需求,引起全社会和国家的关注。第三,维护利益的功能,社会中介组织深知“一损俱损、一荣俱荣”,将其成员利益的维护作为本组织的基本使命,积极进行集体维权的行为。这样,社会中介组织就为民众参与政治提供了最基本的渠道,从归根结底的意义上讲,不断地实践着“主权在民”的理念。就国家和社会而言,社会中介组织至少可起以下作用:第一,社会缓冲带的作用。从表面上看,社会中介组织的出现吵闹不断,但却可有效避免长期沉默、一朝爆发的局面,特别是避免发生更大的社会动荡不安。第二,制约权力的作用。制约公权力的措施很多,如以(私)权利制约(公)权力、以权力制约权力、权力自律等,社会中介组织的出现使得公权力的制约又多了一道制约屏障。第三,监督权力的作用。不受监督的权力必然导致腐败,除权力机关的监督、新闻舆论的监督、公民个人的监督之外,更要重视社会中介组织的监督。这样,社会中介组织就为代民行权,为社会的和谐与稳定提供了又一道保障,不断地推动着法治国家和法治社会的发展。

在现代民主政治体制下,社会中介组织必然占有一席之地。这也就不奇怪,在美国的立法过程中,总是存在着大量的利益集团的身影,在发挥着积极的作用。这要求在立法过程中,进行立法公示、立法调研等不单要面向民众,更要面向社会中介组织,特别是在立法听证阶段,要与其沟通、协商,与其讨价还价,最终达成协议。如果法国德维尔潘政府能够让公众更加理解“首次雇佣合同”法案,充分做好立法公示和立法调研工作,做好立法宣传工作,如果德维尔潘政府能够面向法国工会、各类学生联合会等社会中介组织,以平等的心态与其沟通、协商,充分地了解对方的想法和可接受的底线,那么2006年初的法国学潮和工人罢工就不会在街头上发生,德维尔潘也不会事后表示遗憾。

社会中介组织或利益集团是一个中性词,是组织起来的个体利益企图影响政治、影响立法的正当诉求,正是通过不同的利益集团间的博弈,实现了利益的公正与制衡,创造了现代民主社会。虽如此,但作为时代精神之精华的哲学深刻地揭示了:过犹不及,任何事物超过一定的度必然走向自己的反面。对社会中介组织或利益集团,美国建国初期的联邦党人就提出过:“管理这各种各样、又互不相容的利益集团,是现代立法的主要任务”。(12)这样,发展并控制利益集团,服务并管理利益集团,给予其恰当的法治定位就成为现代立法的重要任务。

注释:

①法国议会的立法程序不同于我国的一院制立法程序,主要程序有:(1)法律议案的提出,该提案权属于总理和议员。(2)法律议案的审议,国民议会和参议院分别进行各自的审议,如果能够达成一致意见,则予以表决通过;如果国民议会和参议院意见分歧大,则总理有权召集议会混合对等委员会,以促进达成一致意见。

  ②法的公布阶段,又可称议会立法之后阶段,这是世界各国通行的立法程序,如中国由国家主席公布,英国由英王公布,美国由总统公布或者签署。法的公布,有的国家属于象征性的,如英国,而有的国家则带有实质性内容,如美国。根据美国联邦《宪法》第1条第7款的规定,如果总统签署美国参众两院均通过的法案,则法案即生效而成为法律;如果总统不签署法案,则又分两种情况,一是国会参众两院分别再次以三分之二的多数通过,那么该法案不经总统签署即生效而成为法律;二是只要有一院没有三分之二的多数通过,或者十日内退还国会时国会已休会,则该法案被总统否决。十日内总统既不退还国会,也不签署,则法案生效而成为法律。

  ③刘植荣:“法国学潮的来龙去脉”,资料来源光明网

  ④张莉:“法国议会立法程序”,载蔡定剑、杜钢建主编:《国外议会及其立法程序》,中国检察出版社2002年版,第223页。

  ⑤[英]弗里德利希·冯·哈耶克:《法律、立法与自由》(第二、三卷),邓正来等译,中国大百科全书出版社2000年版,第307页。

  ⑥[英]弗里德利希·冯·哈耶克:《法律、立法与自由》(第二、三卷),邓正来等译,中国大百科全书出版社2000年版,第306页。

  ⑦[英]弗里德利希·冯·哈耶克:《法律、立法与自由》(第二、三卷),邓正来等译,中国大百科全书出版社2000年版,第312页。

  ⑧[法]卢梭:《社会契约论》,何兆武译,商务印书馆1980年版,第125页。

  ⑨于兆波:《立法决策论》,北京大学出版社2005年版,第5、6页。

  ⑩[德]弗里德里希·卡尔·冯·萨维尼:《论立法与法学的当代使命》,许章润译,中国法制出版社2001年版,第10页。

  (11)[德]魏德士:《法理学》(德文版前言),丁晓春、吴越译,法律出版社2005年版,第1页。

  (12)[美]汉密尔顿等:《联邦党人文集》,程逢如等译,商务印书馆1980年版,第47页。
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