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州际协定——美国的区域法治协调机制

内容摘要: 在美国,州际协定是实现州际合作和解决州际争端的最为重要的区域法治协调机制。本文从法律变迁的角度,对美国的州际协定的历史进行了回顾,在此基础上,本文从宪法依据、程序、法律地位以及争端解决机制等角度对美国的州际协定的现状进行了全面的分析,最后,本文在新联邦主义的语境下,对美国州际协定的发展趋势作了预测。

关 键 词:州际协定 行政协议 州际关系 新联邦主义

在我国的区域法治协调模式中,行政协议即对等性行政契约 是最重要的机制之一。然而,从我们现有的文献资料上来看,有关行政协议的制度建设和理论研究,在大陆法系国家和我国都非常贫乏,基本上都只是一笔带过。相反,美国的州际协定,经过几百年的发展,已经形成了比较完善的制度,它们虽然与我们概念中的行政协议并非完全一致,但无疑具有借鉴之处。我们认为,深入研究美国的州际协定,对我国的区域法治协调是具有深刻的理论意义和实践意义的。

实际上,在美国的联邦体制下,各州之间有很多合作形式。既有非正式的合作形式,比如自愿的联合会(voluntary association)的成立、相似法律(similar law)的有选择颁布及示范法(model law)的出台,也有正式的合作形式,包括州际协定(interstate compact)、行政协定(administrative agreement)和有关州际冲突的司法裁决在内的不同形式的正式法律行为的作出。但是,从美国的法律史来看,同时具有州法和合同性质的州际协定是最重要的合作形式 。本文将从法律变迁的角度,对美国州际协定制度作详尽的分析。

一、历史变迁

在美国的殖民时代,北美13州为了解决边界的争端,签订了一些协定 ,但它们必须得到英国女王的批准才能发生法律效力 。这就是州际协定的起源,即使美国1787年宪法实施以后,这些协定也继续有效 。后来,邦联条款 也承认了解决各州之间争端的必要性,但对各州之间的破坏性联盟依然心存芥蒂 ,因此,为了保护新生的邦联,邦联条款在授权各州适用协定的同时规定必须得到邦联国会的同意 。

在州际协定的发展早期,它并不没有被广泛的适用。从1783年到1920年,总共137年间,美国只签署了36个协定 。它们涉及的主要是相邻州之间的边界争端问题,也有一小部分涉及水流的分配、航海权、桥和隧道的共用问题。

直到20世纪20年代,州际协定才开始广泛地适用于其他领域,比如自然资源的保护、刑事管辖权、公用事业的管制、税收和州际审计等领域 。从1941年到1969年,美国颁布了100多个州际协定 ,正如Brevard Crihfield所说的那样:“30年间签订的州际协定几乎与过去的167年签订的一样多” 。在这个时期,各州由被动变成主动,纷纷把州际协定看作是政府间合作的有效途径。州际协定解决了一系列的问题,特别是河流的管理,如水资源的合理分配。通过协定这种方式,很多州际机构应运而生。在这一点上,各州无疑是先行的,一直到20世纪70年代,美国联邦政府才不情愿地甚至带有偏见地承认州际机构的地位。

20世纪20年代,宪法开始出现协定授权条款(compact clause) 。在这个阶段,出现了两个主要的州际协定。一个是纽约州与新泽西州的协定,它主要是为了解决大都市所带来的问题,其意义在于产生了美国历史上第一个州际机构,即纽约港口管理局(New York Port Authority)。该机构有权筹措资金、进行基础工程的建设和管理。另一个是科罗拉多流域协定,它的制定主要是为了解决流域问题,为河流上游和下游的水资源合理分配提供了一个途径,其意义在于它是美国历史上第一个由三个以上成员参加的州际协定。

20世纪30年代,州际协定在美国又取得了长足地进步,州际机构也增加了一个新的功能,即咨询功能。它为协定的参与方提供了交流的通道,并为后者就特定问题提供意见和建议。美国第一个具有咨询功能的机构是州际石油委员会(Interstate Oil Compact Commission),因为它对所有产油的州都开放的,所以它是功能性的,而不是区域性的。随后,产生了一系列这种类型的州际机构,既有功能性的,如太平洋海洋渔业委员会(Pacific interstate marine fisheries commissions),也有区域性的,如州际教育委员会(Education Commissions of the States)。30年代的第二个重大进展在于授权的出现,通过州际协定的方式,把管制权授予以下两个州际水污染处理委员会:纽约和周边地区的州际卫生委员会和俄亥俄河流域卫生委员会。但是,这种授权可以说是不常见的。美国的立法机关通常对授权持一种怀疑态度,更不必说授权给跨区域的机构了。然而,不可否认的是,授予州际机构管制权是历史发展的必然趋势。

到了20世纪60年代,州际协定已经成为美国联邦主义的最灵活的手段之一。各州开始逐渐增加使用州际协定的频率。州政府,特别东北地区的,习惯于通过州际协定的方式,来设立一些州际机构。1961年,一个具有革命意义的进展发生了,特拉华州、新泽西州、纽约州以及宾夕法尼亚州签订了特拉华流域协定。该协定直接导致美国国会一个立法的出台,而后者使得联邦政府成为了特拉华流域协定的一方成成员。从此,政府间合作不再限于州与州之间,也扩展到了州政府与联邦政府之间的合作。这个协定建立的特拉华流域委员会包括五方成员,除了四个州的州长外,还包括总统的特别代表。此外,该协定授予足够多的权力给该委员会,使其能够有效率地管理该流域。基于实施协定的需要,该委员会甚至可以支配各州现有的机构。

特拉华流域委员会的产生,实际上在州际协定的变迁史上具有重要的意义。对于一个不断城市化、机械化的大都市圈而言,面对资源的巨大消耗,最重要的问题之一是管理好生命之源——水流。美国国家科学院的杂志把一个流域看作是“不可分割的水文单位”,而管理好这样一个水文单位,需要统一的规划和统一的机构来协调管理。在联邦制度的美国,由于存在联邦和州的权力划分,有效管理水流的无疑是个棘手的问题,但水流管理问题无疑促使各州开始考虑重新建构相互关系。

在20世纪70年代以前,对于州际协定的讨论主要集中在新颁布的协定数量和协定涉及的新领域。自从1970年以后,新颁布的协定数量以及协定适用于新领域的增长率虽然没有完全停止,但已有大幅下降 。1970年到1980年间,新颁布的州际协定数量是二战以来最少的十年 。在这时期,值得注意的是州际环境协定,该协定不仅使得各州加大保护环境的力度,也在一定程度上克服了州际协定签订程序的耗时及繁琐等弊端。而南部发展战略协定也简化了政策出台、土地使用及区域规划等领域的颁布程序。总得来说,在20世纪70年代,州际协定的发展重点在于对已签订的协定进行修改而不是出台新的协定。随着经济形势和社会环境的不断变化,以及联邦立法的日新月异,通过已签订的协定产生的协定机构也应当重新定位自己的角色。

80年代以后,在协定机构的设立、已签协定的修订及已生效协定的成员州数量增长方面,美国取得了长足的进步。自1980年以来,美国新颁布和提议的的州际协定呈现出上升趋势:共颁布了22个,提议了14个 。各州对环境污染的整治及自然资源保护也越来越关注,它们顺理成章地成为了州际协定的焦点。里根总统执政之后,各州的权力呈现极力扩张之势,各种政策制定的自由裁量权纷纷回归到州政府手中,这实际上给州际协定进一步发展带来了契机。

二、现状分析

为了更加全面的了解美国的州际协定制度的现状,本文将从宪法依据、程序、法律地位以及争端解决机制等角度进行分析。

(一)州际协定的宪法依据

随着州际合作变得不断混乱,美国最终出台了所谓的“协定条款”(compact clause)。这个协定条款被规定在美国宪法第1条第10款第3项。该项认为:“任何一州,未经国会同意,……,不得与它州或外国缔结协定或联盟。”很多人误认为,与其说授予各州签订州际协定的权力,还不如说,没有美国国会的同意,各州无权签订任何协定。实际上,弗吉尼亚州诉田纳西州一案已经改变这种观点,只有特定类型的州际协定才需要国会的同意(我们将在后面详细讨论)。同时,由于美国的州际协定本质上被认为是合同,所以宪法第1条第10款规定的“合同条款”(contract clause)对州际协定而言,同样也是非常重要的。该款认为:“任何一州,…都不能通过法律来干扰合同义务…”。

另外,美国宪法还对包括协定在内的州际关系进行了详细的规定。一些学者把州际关系分为涉及公民权的州际关系和作为解决争端的法律主体的州际关系 。美国宪法第4条第2款和宪法修正案第14条第1款针对的是第一类州际关系,它们规定了公民权利的州际保护,也就是所谓的“特权和豁免条款” 。美国宪法第4条第2款同时对“州际引渡”作了规定。该条款指出,如果一公民在某州实施犯罪行为,却在另外一州被逮捕,这个时候应当适用“州际引渡”条款,即引渡到犯罪嫌疑人所逃离的州。美国宪法第4条第1款针对的是第二类州际关系,该款规定:“每个州必须有足够的信任和权力来参与其它州的公共行为和司法程序,并查看相关的笔录。”最后,通过对美国宪法的全文考察,我们不难发现,其许多规定都暗示着美国公民拥有迁徙权,从这个角度来看,州际迁徙也得到了美国宪法的间接允许。

(二)州际协定的法律地位

1.州际协定的法律效力

在美国,州际协定是两个或更多的州为了解决跨越州边界的争端或者更好的合作而签订的法律协定。由于美国宪法的充分保障以及本身具有的合同性质,所以州际协定的效力是优先于成员州之前颁布的法规,甚至也优先于之后新制定的法规 。当两个或者更多的州通过立法的形式来创造和解释一个协定的时候,州际协定就产生了效力。但是,州际协定同时也是参与州之间的合同,所以它与州的其它一般法规是不同的 。就像一般民事合同对个人或公司的效力一样,具有合同性质的州际协定对成员州同样具有约束力 。一旦参加了州际协定,各州就不能随意的单方面修改或者撤销该协定,这是因为,州际协定对成员州的所有公民都具有约束力。

2.国会的同意

美国宪法的“协定条款”表明国会批准州际协定。国会同意的必要性已经成为了州际协定领域争议最大的问题 。在美国,需要与不需要国会同意的州际协定之间的界限是非常模糊的。通常,那些试图改变政治控制或权力,以至于影响宪法权威的州际协定需要得到国会的同意,否则,就不需要 。实际上,不需要国会同意的州际协定主要涉及的是各州的日常事务或各州占主导性的行为,比如教育、儿童福利或者精神健康等等。美国最高法院则认为,国会的同意既可以明示的方式作出,也可以暗示的方式给予 。

1962年,美国联邦上诉法院作出裁决,除非得到国会的批准,政治性的州际协定不能生效,但是不涉及政治的州际协定不必得到国会的同意 。1978年,在一个涉及对跨州公司联合征税的州际协定的案件中,美国最高法院认为,如果一个州际协定没有通过侵占联邦政府权力的方式来扩大成员州的权力的话,并不需要国会的同意 。即使有这个规则,是否需要国会的同意依然是有争议的。因此,很多州采取了保守的方法,如果州际协定涉及联邦政府的关注焦点或敏感的领域,比如交通、空气和水污染或者原子能等等,它们都事先请求国会的同意。但是,有一点是肯定的,那就是,国会的批准权是绝对的,它有权决定一个州际协定是否涉及政治,也有权决定什么时候以及如何准予同意。

(三)州际协定的程序

在美国,州际协定的本质是合同或契约,因为它的签订过程类似于一般的民事合同。它也有要约和承诺两个步骤,要约是指一州向特定的另一州作出的希望与其订立协定的意思表示,一经另一州承诺,该州即受该意思表示的约束,必须与之建立协定关系;承诺是指一州同意另一州作出的要约的意思表示。

1.要约(offer)

正如一般的民事合同一样,州际协定也是以要约的形式开始的。但是,州际协定又具有不同于一般民事合同的特殊性,州政府的意思自由是非常有限的,通常限于法律、法规的有关权限的规定。因此,各州发出的要约往往以成文法的形式出现,或者赋予该要约以法的效力。在美国,最通行的做法是,各州把要约的全部内容作为一个法规的一部分或者作为一个附件附在法规后面,并且同时宣布将遵守该要约。我们认为,这种做法一方面体现了州政府拥有一定的意思表自由;更为重要的一方面,表明其意思自由是有限的,需要通过法规的形式来约束它,并且也说明体现公共利益的州际协定较一般合同更为正式,也更为严肃。当然,在紧急情况下,一州也可以依据州议会的特别授权,直接向另外一个州发出要约。在要约当中,需要有明确的要约对象,指出接受要约的具体条件。

2.承诺(acceptance)

正如要约一样,一州作出的承诺同样也应当具有成文法的效力。因此,承诺的构成要件类似于要约构成要件,它应当以法规的形式宣告接受该要约,并具体体现该承诺的全部内容,或者依据特别法规的授权,并且具体实施该要约的内容,而要约方也没有在一定的期限内明文反对。这样的承诺应当认为是有效的。另外,承诺应当是对要约的完全接受,不是对要约的承诺并不是合同法意义上的承诺。这里承诺的成文法效力决定了它不可能通过口头的形式或者简单的文件交换的方式来作出,它是往往以地方法规的形式出现,所以,它往往是对要约的完全接受,并不能改变要约的内容,否则就不是承诺,而是一个新的要约。当然,有时候,为了提高效率,维护公共利益,不对要约进行实质性变更的承诺也应当认为有效。

3.等价考量(consideration)

等价原则也是可以适用州际协定领域的,该原则在民事合同中有着更广泛的应用。虽然,不对等性的协定也是可能存在的,但基本上没有存在的必要或者已经销声匿迹了。可以肯定的是,签订州际协定的目的无非就是解决潜在的或现存的争端,或者联合起来共同完成一项事业。就解决争端而言,一州对解决方案的承诺和随之而来的放弃这一相互矛盾的思考过程就是等价考量的过程。而就共同事业而言,作为州际协定成员方的各州的讨价还价更是不可避免。

4.终止和修改(Termination and Amendment)

一般而言,美国的任何一个州际协定都有一定的实施期限。在州际协定的条款当中,应当包括专门条款,来规定终止和修改协定以及退出协定的程序,这个情况下,终止和修改就可以适用该专门条款。但很多时候,州际协定当中并没有规定相关的条款,显而易见的是,如果所有的成员事后达成一致,中止和修改行政协定当然可以顺利进行。然而,更为重要的是,在事先缺少专门条款或者事后也没有达成统一意见的情况,如何适用相应的程序呢?在美国,根据州际协定的类型不同,适用的程序也应当不同。如果州际协定是以成文的地方性法规的形式出现,州议会的立法修改或者废除这一程序不可或缺;如果州的行政机关基于法规的授权而签订的州际协定,行政机关的行为就足以修改或终止行政协定。如果作出的修改只是增加相应内容,并且与原有的内容没有相冲突,可以在少于全部成员方同意的情况下,该修改也是有效,当然,这些增加的内容只对同意修改的成员方适用,而不同意该修改的成员依旧适用原来的协定。

(四)州际协定的争端解决机制

1.调解和仲裁

早在美国建国初期,调解和仲裁在民事合同纠纷中已被广泛使用,但是直到20世纪20年代,它们才适用于州际协定领域。其适用的理由与民事领域基本相同,那就是,为那些没有必要诉诸于法院的州际纠纷提供一种低成本并高效率的解决机制。

比如,蛇河协定(Snake River Compact)的第4条对仲裁作了规定,“当两个州的行政官员对有关协定的管理问题不能达成一致的时候,成员州可以要求美国地质调查委员会(United States Geological Survey)或其它有权组织任命一名联邦代表参与到该争端的解决过程中来,争端的最终解决方法由三方的中多数意见决定”。皮克斯河协定(Pecos River Compact)第13条也作了类似的规定,但是组成的三方委员会只有最终解决方法的建议权,而没有决定权。

再如,克拉马斯河协定(Klamath River Compact)第10条对调解制度作了规定,“当协定委员会的双方代表对有关管理问题不能达成一致时,由两州代表各自任命一名人员,接着由这两名人员选出第三个人员。于是,由这三个组成一个调解委员会,由其来决定协定委员会的争端。各成员州必须遵守该决定。当然,法院对该决定的效力具有最终裁决权”。

另外,科罗拉多河协定(Colorado River Compact)第4条、黄石河协定(Y ellowstone River Compact)第25条以及加拿大河协定(Canadian River Compact)第4条都州际协定的争端解决机制作了相关规定 。

2.司法程序

在美国,因为州际协定是各州之间的合同,所以成员方之间由协定的解释、实施或者权利义务的确认等引起的诉讼通常都在美国联邦最高法院进行 。美国宪法把各州之间的诉讼的初始管辖权赋予了法院。适用于该类诉讼的司法程序与一般的各州之间的诉讼程序并没有本质区别。当州际协定产生的州际机关起诉一公民的时候,行使司法管辖权的条件由州际协定本身规定,如果没有相关规定的,准用涉及其它州政府机关的诉讼程序。应当指出的是,即使州际协定没有专门规定甚至否决通过司法程序解决争端,各成员州还是有权向联邦最高法院提起诉讼。

比如,Rio Grande协定第4条对司法程序作了相关规定,“新墨西哥州和德克萨斯州一致同意,有关水流质量和数量的引起的争端依据已经生效的州际协定来解决。但是,这并不能理解为诉讼程序的禁止。如果一成员州擅自违反协定的规则,对另一成员州造成损害,受害的州有权向联邦最高法院提起要求赔偿的诉讼。…。”加拿大河协定(Canadian River Compact)第4条对州际协定的司法解决机制也作了规定。

三、发展趋势

作为近年来美国十分盛行的新联邦主义标志的两个强势走向也暗示着州际协定的良好发展前景。其中一个走向就是:重新从美国联邦主义的背景下来考察州这个政治主体。在这种背景下,各州逐渐从财政困境中走出来,并开始尝试进行改革、重建,并试图变得强大。同时,最近两任美国总统都比较相信纵向政府活动的分权,并开始有意识的从有利于加强州权力的政策领域撤退。另外,越来越多的人开始相信这样一种观点,“象美国这么大一个国家,不可能所有的事情都由联邦政府来有效率的处理” 。因此,州际协定这种区域法治协调工具正越来越受到联邦政府和州政府的决策者的关注和青睐,它对州际合作和新联邦主义的巨大贡献也日益显现。州际协定的发展趋势具体表现如下:

(一)联邦政府和地方政府的积极参与

美国的州际协定产生于殖民地时期,用于解决边界纠纷。后来,为了解决州际资源的分配和城市规划的协调,广泛运用州际协定并使之进一步发展,收到了较好协调州际法制的效果。州际协定的广泛运用,又影响到了联邦政府和地方政府的权威,使得联邦政府和地方政府积极参与其中,形成了联邦、州以及地方之间的协调机制。

州际协定的发展的最重要趋势之一是联邦——州的联合协定或联合机构的产生。上面提到的水资源计划法案出台后,四个联邦江河流域委员会成立了,它们涉及了23个州,其中包括新英格兰地区、大湖地区以及西北太平洋地区等等。这些委员会也被称为“联合计划机构”,其功能只是制定计划,并不具有管理的职能,一旦计划制定完毕,剩下的实施工作就由州和联邦分别进行了。相比于纯粹联邦机构模式(即田纳西模式),这类联合计划机构模式已经取得很大的进展。但必须指出的是,这些联合委员会不同于联合协定模式(即特拉华模式)中的特拉华流域管理局,后者同时具有计划和管理的功能。其实,我们并不能对各种模式的优劣一概而论,需要的是具体问题具体分析。在具体选择一个模式之前,我们需要考虑政治、经济、社会因素以及各个成员的具体需求,也需要制定合作大纲,具体列出现状、发展方向以及有利因素和不利因素,综合考虑各种背景,然后再采用合适的模式。但是,随着江河流域的资源日益稀却,也许采用更为成熟和更为全面的模式才能缓解这种压力,联合计划机构模式只不过是特拉华模式的过渡形式。而著名的波托马可河流域却直接采取特拉华模式。

联邦——州的联合协定也开始涉及除水资源管理以外的其他领域,阿巴拉契亚山区委员会就是一个例子。由该地区的12个州的州长和联邦政府的代表组成的该委员会,主要负责制定计划和促进该地区经济的发展,而不仅仅是水域管理,已经涉及了发展经济的职责。同时,依据公共工程和经济发展法,很多类似的州际机构开始出现。它们的权力范围越来越广泛,涉及的领域也越来越多。例外的是,按照特拉华模式签订的哈德逊流域协定,却只涉及古迹的保护和其他环境问题。

作为设立跨政府机构的工具,联邦——州协定产生的机构的价值可以通过一些标准来衡量,这种衡量需要从整体上考虑政治体制,以及考虑跨政府机构与州和联邦的关系,以及考虑各种复杂的经济、政治以及社会因素。第一,最基本的考虑是该机构是不是具有跨政府性质,这种性质必须是实质上的,而不是形式上的。该机构也必须是所有协定成员方真正参与的,而不是一方成员控制该机构,其他成员方只是挂名的。第二,这种联合机构的产生、存在以及管理职权都需要法律上的授权。这种授权需要毫无例外地来于每个协定成员方的法律法规当中。它需要具体明确,而不是一个成员方制定了授权的法律,而其他成员方只是起到补充的作用。其实,每一个协定成员方都需要制定授权法。第三,所有参与的成员方和它们控制的所属机构都应当受到联合机构的管辖,但仅限于它们各自的管辖范围。所有成员方的机构都应当通过一个共同的计划有机结合在一起,而不是通过一个平行的机构来解除或纯粹复制它们的权力。第四,这个跨政府的机制有利于协定成员方的水平面的合作,也应当有利于垂直面的合作,包括联邦政府、州政府以及地方政府之间的协调一致,从而使得联邦——州的协定规定的权利义务可以顺利实现,使预先制定的计划能够按时完成。第五,这个机构的决策必须由协定成员方的首长或者其全权代表作出,他们必须得到相关的授权,也能真正代表各方成员的利益,同时,这些首长或全权代表必须有能力使得它们所辖的领域能够真正执行该跨政府机构作出的决议。第六,该机构的职员在某种意义上,是具有跨政府性质的,他们应当隶属于该机构本身的,其地位不同于成员代表,后者是以维护成员方利益服务,而前者则要保持中立,他们是为该跨政府机构服务,对它负责的。

联邦-—州的联合机构有助于实现新联邦主义,阿巴拉契亚山区法案就是其中一个很重要的例子,通过设立联合机构,来实现全国各个层次的政府的合作。这种联合机构面临的最大批评的是,政治责任被分化或者被模糊化。这个问题在特拉华协定得到了解决。依据特拉华协定设立的委员会由四个州的州长和总统的特别代表组成,从而实现了远远高于单个州的更高层次的政治责任。

另外,值得注意的是州下属的许多地方政府也开始参与到州际协定中来了。这不仅可以维护它们自身的合法权益,而且给它们一个与外界交流的机会,从而协调各州的地府政府之间的关系。一些州开始授权地方政府,使它们有权与邻近州的地方政府签订州际协定,从而解决一些边界问题、环境保护问题以及一些经济问题。同样,联邦-—州的协定同样可以用来解决一些大都市的问题,比如在东海岸的城市圈中(纽约、波士顿以及华盛顿特区等等)就有很多州际协定和联邦——州的协定,它们为解决或缓解大都市的问题作出了很大的贡献。

(二)行政协议(administrative agreement)的盛行

州际协定的另外一个发展趋势也是非常显著的,那就是:近年来,新颁布的州际协定数量开始逐年下降,而正式和非正式的州际行政协议却被各州的官员所热衷,其签订数量急剧上升 。行政协议的盛行很大程度上归因于州际贸易的扩张、公民流动性的增加以及科学技术的进步。必须指出的是,虽然行政协议可以涉及很多重要的主题,但是,在美国,它并不能用来解决存在严重分歧的州际争端,这些争端只能通过州际协定或处于先天优势地位的国会来解决。

在美国,推广州际行政协议的权力赋予了州际行政官员联合会、国会和联邦政府的管理者。州际行政官员联合会负责起草州际行政协议,并定期召开会议,使得各州的行政官员能相互熟悉,以方便州际合作。然后,国会颁布创造州际行政机构的法律,并为其提供必要的活动经费。最后,大量的联邦政府官员与他们的州政府同事竭诚合作,共同推进州际行政协议的发展。

电子时代的到来也使得州际合作变得更加容易,特别是在一些职务或功能领域,比如,政府采购、罪犯的认定、人才交流机制、机动车管制法的实施、税收信息的沟通机制以及高速公路通行费的收缴等等。毫无疑问的是,持续的电子信息技术改革对促进州际合作的发展起到了重要作用。

州际协定和州际行政协议,无论是正式的还是非正式的,都使得美国的州际合作变得更加完美。康涅狄格河鲑鱼保护协定(compact)和梅丽梅克河鲑鱼保护协议(agreement)都取得了成功,这说明,州际协定和行政协议同样都可以成功促进州际合作。在美国,由于行政协议更容易谈判,同时不需要州议会的立法和国会的同意,所以在不远的将来,行政协议将成为州际合作的主要工具。

(三)州际协定涉及的领域不断扩张

在州际协定的发展初期,它并不没有被广泛的适用,涉及的领域也主要是相邻州之间的边界争端问题,也有一小部分涉及水流的分配、航海权、桥和隧道的共用问题。根据Frankfurter 和Landis在1925年作的统计,州际协定开始广泛地适用于其他领域,比如自然资源的保护、刑事管辖权、公用事业的管制、税收和州际审计等领域 。

Welch和Clark也曾经从涉及领域的角度对美国1793年到1969年之间所有的州际协定进行考察 ,结果发现:涉及边界问题的州际协定从占总数的71%下降到9%;涉及城市规划问题的州际协定从占总数的0上升到9%;涉及河流问题的州际协定从占总数的23%下降到16%;涉及工业问题的州际协定从占总数的0上升到9%;涉及服务问题的州际协定从3%暴涨至58% 。

从上面的统计不难看出:就州际协定的适用范围而言,服务领域的飙升是最显著的发展趋势。一些州除了维持完全独立的行政机构之外,开始在双赢的合作基础上为其它州提供特定的设施和机构。这些设施往往由一个协定的成员州提供,而往往为两个或两个以上的成员州服务 。比如,涉及美国南部、西部和新英格兰地区的高等教育协定就是按照这个方式签订的,它提供了学院或大学的合作计划 。无论如何,州际协定提供的合作教育计划都比各州单独提供的教育机会要好得多。

另外,州际协定开始越来越多的适用于福利领域,特别是关于青少年健康和精神健康问题。关于精神健康的州际协定就规定,任何一州都应当给予该州领域的所有公民以健康方面的服务,不管该公民是否本州居民。而通常各州都会设置法律障碍,拒绝为非本州公民提供服务。而关于精神健康的州际协定对精神病人的处理并不是自动适用住所地原则,而是根据医院或诊所的诊断,以更适合病人就诊的原则来决定。

四、结论

在当代美国的新联邦主义背景下,州际协定已经成为了实现州际合作和解决州际争端的最为重要的机制。现在,通过州际协定解决州际问题的模式已经开始风靡全美国,它涉及的范围也越来越广泛,从环境保护到交通管制,从对服务领域的规范到对刑事正义的实现,从传统的边界纠纷的解决到河流及水资源的管制。

在美国,几乎所有的州都参与了州际协定的签订,而这些州际协定又涉及非常广泛的领域。通过对美国州际协定变迁史的考察,我们不难发现:已颁布的州际协定不断被修改,新成员也持续增加;区域州际协定或成员方超过3个的州际协定不断增加,而只有两个州参与的州际协定却持续减少;联邦——州的联合协定频频亮相,虽然绝对数量不是很多,但其在解决涉及敏感政治问题上,已取得了很大的成功并有拥有巨大的潜在利益;涉及美国各州利益的国际条约在不断出现,地方政府也越来越有兴趣直接成为条约的主体;州际协定越来越多地被用于解决环境污染问题和自然资源的保护问题,特别是涉及服务领域。最后需要指出的是,当美国学者们注重从联邦体制的垂直关系来研究州际关系时,州际协定作为实现州际合作和解决州际争端的方法,其价值的实现将是史无前例的。

[Abstract] Interstate compacts are the most significant instrument of cooperation and problem resolution between states in the American federal system today. On the basis of the investigation on transition, this article analysis Constitutional Basis, Legal Status and procedures on interstate compact. Finally, the author implies the future of interstate compact in American.

行政协议制度在我国实践中一般被称为市长、厅局长、主任联席会议制度,行政协议是联席会议所达成的一种结果。但在法学上,所重视的就是这种结果,而不是联席会议本身。以长三角地区为例,它的缔结主体,是长三角地区的行政机关,即省、市人民政府或职能部门,是一种对等性行政契约;缔结形式是行政首长联席会议。实际上,实践中并没有行政协议的概念,它是我们提出的一个学术概念,并正在被人们广泛接受。

See F. Zimmerman, Interstate Cooperation: Compact and Administrative Agreements, (Westport, CT: Greenwood Press, 2002 ), 1-37.

在殖民时代,美国共签订九个殖民州之间的协定,它们无一例外都是涉及边界争端。

广泛存在的女王特许状使得各殖民地的边界不断变更,从而边界的争端也不可避免。于是,女王和殖民地专门规定了一个程序来解决边界问题,通过这个程序,各方殖民地可以坐在一起谈判。如果谈判不能解决,则可以通过英国枢密院(Privy Council)递交女王,由她来作出最后的裁决。这就创造了一个解决边界争端的传统。

See Felix Frankfurter and Landis, The Compact Clause of the Constitution, 34 Yale L.J. 685-758 (1925).

“协定程序”(compact process)在邦联条例中得到了具体的规定,得到正式化。该条例第6条规定:“任何两个或者更多的州能够签订州际协定、结成邦联或同盟,除非经过美国国会的同意,并且具体指出该协定的目的以及持续的期间”。美国的缔造者们对州际关系,特别对政治同盟或者地区同盟的设立非常担忧,所以联邦条例禁止各州签订州际条约或结成同盟。但问题又不能不解决,于是,缔造者们又迫不得已建立一套精巧的机制来解决该问题。邦联条约第9条规定:“对于现存的或者今后可能遇到的州际争端,包括边界、司法权等问题的冲突,美国国会有最终的裁决权。”

See Felix Frankfurter and Landis, op. cit., p. 693.

在邦联条款下,美国共签订了四个州际协定,三个涉及边界争端,还有一个涉及航海和渔业的管制。

See Interstate Compacts and Agencies. Lexington, KY.: Council of State Governments, 1983.

See Felix Frankfurter and Landis, op. cit., p. 696.

See Council of State Governments. 1983, 0p. cit., p. vi.

See Interstate Compacts, 1785-977: An Overview, The Book of States. Lexington, KY: The Council of State Governments, 1979.

随着州际合作变得不断混乱,最终导致了所谓的“协定条款”的出台。这个协定条款被规定在美国宪法第1条第10款第3项。该项认为:“任何一州,未经国会同意,……,不得与它州或外国缔结协定或联盟。”

See The Council of State Governments publications: Interstate Compacts and Agencies, 1983; Interstate Compacts and Agencies, 1979; Interstate Compacts 1783-1977 (A Revised Compilation), 1977.

See Benjamin Jones, “Interstate Compacts and Agreements: 1980-81,” The Book of States, Lexington: Council of State Governments, 1982-33.

See Patricia S. Florestano, “Interstate Compacts: the invisible area of interstate relations ”,1993 Annual Meeting of the American Political Science Association.

See Joseph F. Zimmerman. Contemporary American Federalism: The Growth of National Power. New York: Praeger, 1992.

“每个州的公民都应当赋予同其它州的公民一样的特权和豁免权。”“美国任何州都不能颁布或实施限制其它州公民的特权或豁免权的法律。”

Green, v. Biddle, 8 Wheat 1.(1823) ; State v. Hoofman, 9 Md.28 (1856);President, Managers C. v. Trenton City Bridge Co., 13 N.J. Eq.46 (1860) ; State v. Faudre,54 W. Va. 22 (1903). Cf.Coffee v Groover, 123 U.S.1(1887). See Union Fisherman‘s Cooperative Packing Co. v. Shoemaker, 98 Or.659,193 P.476(1920).

See Green v. BiddIe 8 Wheat. (21 U.S.)1(1823).

See Frederick L. Zimmerman and Mitchell Wendell. The Law and Use of Interstate Compacts. Chicago: The Council of State Governments, 1961.

See Paul T. Hardy. Interstate Compacts: The Ties that Bind. Athens: University of Georgia, 1982.

See Parris N. Glendening and Mavis Mann Reeves. Pragmatic Federalism. 2nd Ed. Pacific Palisades: Pallisades Publishers, 1984.

See Virginia v. Tennessee. 148 U. S. 503 (1893).

See Tobin v. United States. 306 F.2nd 270 at 2724, D. C. Cir. (1962).

See Steel Corp. v. Multistate Tax Commission. 434 U.S. 452 (1978).

See F. Zimmerman, Interstate Cooperation: Compact and Administrative Agreements, (Westport, CT: Greenwood Press, 2002 ), 50.

在一定条件下,有关州际协定的诉讼涉及私方利益是完全可能的。此时,该诉讼可能在州法院或低层次联邦法院中被启动。see Hinderlider v. La Plata River and Cherry Creek Ditch Co., 304 U.S. 92 (1938).

See Council of State Governments. The Book of States, 1976-77, p. 575.

See F. Zimmerman, Interstate Cooperation: Compact and Administrative Agreements, (Westport, CT: Greenwood Press, 2002 ), 165-180.

See Felix Frankfurter and Landis, op. cit., p. 696.

See Welch and Clark, “Interstate Compacts and National Integration: An Empirical Assessment of Some Trends.” Western Political Quarterly 9/73.

它们的定义是:1)边界:除了涉及河流以外的所有界限争端;2)河流:所有涉及河谷的协定;3)城市规划:主要涉及州际城市圈的问题;4)工业:主要关注的是特定领域的生产、程序以及交易;5)服务:主要是指各州的机关服务,比如犯罪控制、福利、健康以及相互的税收政策等等。

See South Central Corrections Compact; for text, see Tennessee Public Act C. 165(1955), Arkansas joined 1957: Western Interstate Corrections Compact; for text, see pamphlet under this title of Council of State Governments (1958).

See Southern Regional Education Compact, W. Vir. Acts C. 9 (1956); Western Regional Education Compact, 67 Stat. 490 (1953); New England Higher Education Compact, 67 Stat. 982 (1954).
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